从政治合法性视角法治行政论文

从政治合法性视角谈法治行政

中图分类号：d9 文献标识码:a 文章编号：1007-0745（2011）10-0114-02

摘要：在现代社会，政府进行政治统治，尤其是长期的统治和管理，从根本上说，就要获得社会民众的认同和支持，要具有政治合法性。政治合法性可以建立在不同的基础上，其中最重要的基础是政府的行政理念。从深层意义上说，行政理念直接影响着行政效果，影响着政治统治、管理的稳固程度。而法治行政，作为现代行政的理念，对我国的政治发展与政治合法性巩固有着重要的意义。所以，中国现代化过程中，要克服目前已经萌芽并且有可能扩大的合法性危机，保持政治稳定，就要强化政府法治行政的理念，严格依法行政，争取社会民众的认同和支持。

关键词：法治行政政治合法性合法性危机政治稳定

一、什么是政治合法性

合法性“即指正当性或正统性”，[1]它是政治学的一个重要概念。一般来说，合法性或政治合法性指的是政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持。当人民对终极权威愿尽政治义务时，这一权威就具有合法性。

1.政治的合法性

合法性是有效统治和政治稳定的基础。“任何政治统治的维系，除暴力强制外，都包含最低限度的自愿服从的成分”。[2]只有当政府获得人民自愿的拥护时，其统治才更有效力，更能保持政治稳定。

相反，若统治的“合法性受到侵蚀时，政府的统治将变得费力；合法性稀缺的政府往往最终遭致暴动和内乱。”[3]

当代社会对于合法性概念的最一般、最普遍的认识，是合法性等同于社会公众对政治系统的认同的观念。由此可见，政治系统的合法性评价标准就是公众对政治系统的认同的程度。合法性是一个政治体制存在、发展的基础，如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的政策法规，而且不是因为不遵守会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治体制的合法性程度就较强，就越能长期稳定地存在。

2.合法性危机

既然合法性意味着民众对政治系统统治的认同，那么，所谓合法性危机就是一种直接的认同危机。当一个政治系统开始丧失其合法性基础时，也就失去了群众的信任与支持，此时合法性危机就不可避免了。合法性危机意味着政府的信任危机和权威危机，它直接表现为既定政治秩序的支持力在广泛性和持久性两个方面的严重耗散。如果一个社会弥漫着强烈的不满和愤懑情绪，并由此衍生出公开的群体抗议行动，那就是政治合法性危机的明显征兆。[4] 任何一种政治体系都会不同程度地面临合法性危机，只是发生危机的时间以及程度有所不同，导致的结果也可能不同。如果一个政权的合法性基础主要是建立在短期的可变因素之上，而它又不能或不愿意即使将这种短期的可变性权威转化为合理的制度性权威，那么它一旦出现合法性危机，其程度会较为严重，而且后果可能就

是整个体系的崩溃。相反，如果一个国家的合法性基础主要是建立在合理的制度之上，那么它一旦遇到合法性危机，也不会危机整个政治系统。[5]

二、什么是法治行政

随着“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略的贯彻实施，法治行政作为法治国家的必然要求和组成部分日益被人们所重视。2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了实现法治政府的目标。这体现了一种鲜明的行政理念，即法治行政理念。在社会转型的深刻背景之下，法治行政的基本理念不仅规定着行政改革的基本方向，而且还进一步构建着变迁中的社会模型。推进行政法治建设，必须深刻理解法治行政的基本内涵。

1.法治行政的内涵

现代行政是法治行政。行政是国家行政权力依法律要求的行动。法治的主要涵义是法律对政府拥有绝对权威，政府的权力行动符合法律要求，是法治行政的一般标准。[6]一般意义上，法治行政说明了法律与行政的关系，其意义浓缩为法律对行政具有绝对的权威和支配力，它说明行政权力应当来自于法律的规定，特别是对公民权利产生直接影响的权力必须由法律明示，行政亦无法外特权；行政作用于社会事务但凡关涉公民基本权利义务的事项行政应保留

给立法由法律规定，行政不得取代法律；行政权力应当接受立法给予的规范指引，对公民权利产生不利影响的权力行为必须有明确的法律依据。[7]

法治行政应当成为现代行政的基本理念。人类社会有过人治的历史也有着法治的经验。法治与人治是两个相悖的理念。人治表明了一种人与法律的关系，在权力生活中法律被认为可有可无。法治则表达了不同的人对法律的态度，表明了法律在人们心中的优越位置以及人们对法律的遵从关系。在一定的社会里，法律在人们心中的位置是法律在现实生活中的地位与作用的反映，这也可以看出一定社会的法治化程度。在人治观念根深蒂固的社会中，人情、金钱、权力和政策等立于法律之上，法律几乎只是个工具；而在法治社会，法治意味着法律地位至上。当然，这并不意味着不注重那些所谓的现实，而是在法律与人情、金钱、权力及其它规范的对比中，人们信任甚至信仰法律，认同法律的优先效力。

2.依法行政与法治行政

1999年通过的《宪法》修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”——中国第一次以根本大法的法律形式向世人宣告了中国治国方略的“法治化”走向和“法律优先”精神，也清楚地包含了“依法行政，建设法治政府”的立法意蕴。

但是，依法行政与法治行政是两个相互密切联系但又有区别的概念。很多人把依法行政等同于法治行政。其实不然。依法行政只是法治行政的不完整命题，仅仅强调依法行政，是欠缺的。法治行政必然要求依法行政，但仅有依法行政却不等于实现了法治行政。法治行政对于现行法律有着更深刻的要求。按照亚里士多德的表

述，法治应当是包括两重意义，第一是已成立的法律获得普遍的服从，第二是大家所服从的法律是本身制定得良好的法律。而依法行政只能包含的第一重意义，并不能保证所依之法是本身制定得良好的法律。

依法行政注重法律的形式特征，而法治行政不仅注重法律的形式特征，更加强调法律的实质内容和价值取向；[8]依法行政仅仅体现为行政机关有法可依，而法治行政所要求的是所依之法必须是良法，是法律与正义的统一。过去人们更多关注的是法律的完善，但是有法律不等于有法治。法律泛滥不仅会贬低法律的价值，而且还败坏法律的质量。关键并不在于法律的数量，而在于法律的质量。

在中国由人治向法治转变的初期，依法行政的要求只是依法办事，认为只要政府的一切行动都经过立法机关正式授权，法治就会自然而然的产生。但是法治与政府的行政行为是否在法律意义上合法无太大关系，他们可能很合法，又有可能不合法。我们不能将法律确定的秩序本身当作公平与正义的象征，或者认为遵守法律、尊重法律的权威，就是维护社会公平与正义。故而，为了实现社会的正义，保障个人的权利，从而维护社会政治稳定，实行法治行政是现代政府行政的内在要求。

三、法治行政是政治合法性的必然要求

基于自愿认同而形成的合法性基础，对既定的政治体系是一种巨大的支持力量。“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性和合法性”。[9]作为现代