英国福利国家的起源与特点

英国福利国家的起源与特点

英国福利国家的起源与特点

尽管“福利国家”这个名词已为我们所熟知，但仍有必要澄清有关“福利国家”的概念。从1945年以来的一般用法来看，它意味着这样一种国家：将维持所有公民的适当的生活标准作为其任务的重要一部分。这样的国家试图通过各种方法来完成这一远大目标，包括提供现金补助和（或）扶助、财政制度下的减税、规范劳动市场。现代国家行为的很大一部分确实含有某些福利内容，这不仅在英国如此而且法、德、瑞典等欧洲国家也是这样。

在整个19世纪中，福利国家的行为在规模、范围和成本上肯定有所增长，但其增长的原因和结果是复杂的。为了使这一问题更容易澄清，我们将仅涉及它的变化过程而不考虑生活标准之类的相关问题。在所产生的这些改善中，涉及到诸如家庭、志愿或私人机构之类的其他机构的国家福利的确切作用，最好被当作一个不同的主题来看。虽然这些过程是明显相关的，但也不应认为它们会自然地同步发展。尽管国家福利措施可能已经计划提高一般的福利标准，但它们并非一贯如此，牢记这一点是有益的。这从不是它们的唯一意图。当今国家比以往表现出更多福利功能这个事实，并不一定暗示它已经代替其他机构成为福利的提供者。相反它们的作用可能已经并肩增长。最后，知道社会立法的预期结果并不总与实际结果相一致也是有益的。弄清以上几点将有助于对本文的理解。

19世纪70年代以来的对于福利变革的压力

到1880年，中央和地方政府承担了很大范围的福利职能。济贫法是一个最重要的机构，它为那些处于极度贫困的人们提供了一个救济与扶助的体制[Rose（1）]。这个体制从1601年《伊丽莎白济贫法》开始，一直希望通过不断的改革更好地救助贫困群体。从19世纪70年代以来，它为越来越大范围的处于困境中的人们提供了制度化的关护，而且这种关护日益专门化并较少带有惩罚性。那些人涉及疾病和年老

者、孤儿和弃儿。但是当时这种制度化关护增长的原因尚不清楚，仍需进一步研究[Crowther（2）]。

在济贫法体系的管理者探索扩展对无助贫民的制度化救助的同时，他们也试图削减以院外救济的形式提供给居家人们的救济金。这是1834年济贫法改革的重要理由。这样做的目的是在可能的情况下将济贫院外的扶助责任转移给家庭、慈善机构或雇主。以这种方式，它们最终希望实现1834年《新济贫法》的目标，并且废除对健康穷人的院外津贴。但是，中央的济贫法当局很难将如此一致的政策强加给地方管理机构——监护人委员会。保持很大独立性的这些委员会有不同的办法支配济贫税收入，并面对各种困难。实际上地区的差异因此依旧存在。然而，从长期来说这样的差异在中央的压力下减少了。这说明在19世纪里中央对地方政府的控制逐步加大。

自19世纪80年代起，中央政府遭受了越来越大的压力去扩展济贫法以外的福利职能，那些压力部分来自于济贫法官员自身的行动。当对诸如病痛者之类“值得救济的”群体的制度化扶助改进时，似乎并不太清楚为什么这些福利职能仍应留在一个威慑性济贫法的不得人心的体系内。削减院外救济也引起了传统上被认为是“值得救济”的人生活艰难，如老人和单亲家庭。家庭和志愿机构不可能完全代替先前的公共救助，致使更大的贫困随之产生。这不一定是因为家庭不愿向贫困的亲戚提供支持，一些人只是因为自身太穷而无法给予帮助。并且一些老年贫民并无亲属，一些人从未结婚，另一些人虽有子女但子女要么不在身边要么已亡故。在有亲属的情况下，有有力的证据表明亲属是向身陷贫困的人提供支持的主要来源。另外，来自富有或并不富有的人的赈济可能也有所帮助。尽管支付了大量的救济金，但对救济基金的扩大的需求是如此之大以至于基金很难赶上日益增加的需要。从19世纪初起，受救济的人口比常常高达10%。80年代虽有所下降，但比例仍很高。19世纪70年代后期以来，老年贫民中生活困境的加剧成为对国家养老金需要日长的一个重要理由。

对英国人口体质衰弱的关心，经常可追溯到1899—1902年间布尔战争中对入伍士兵衰弱身体条件的发现，这种关心迫使国家采取补救行动。尽管如此的关心在战争前20年已经很明显，但由于那些战时的发现变得更突出了。人们表达出这样的担心，经常处于令人震惊条件下的城市生活的形成在导致国民体质下降。这似乎不可能与工业革命的成就相容，但这却是事实。评论家指出英国是世界上城市化程度最高的国家，其十分之九的人口生活在城镇中。对于被解释为国家衰落的这一现象的担心，由于1870年以后的持续的婴儿高死亡率和下降的出生率而加深了。家庭规模的缩小在富人中最为迅速，这类人被视为“国民存量”中最健康的样本。当英国面对经济上和宗主权上的日益增加的海外竞争时，这些焦虑就变得更加深刻。因此为了现在和将来的需要，而培养健康的劳工与士兵就被视作至关重要之事。

对扩展国家福利的态度

作为上述的和其他的压力的结果，从19世纪80年代开始形成了对中央和地方政府的种种要求，涉及改善住房和卫生条件、帮助向母亲和幼儿供应廉价牛奶、提供医疗护理和学校膳食、保护儿童免受虐待和忽视。到了这个世纪末，这种努力已经通过国家立法、地方政府或志愿行动产生了一些效果。但是有些人对此表示反对，他们依旧信奉亚当•斯密时的教条，认为家庭生活中只允许最低限度的国家干涉。其中包括了贫困家庭本身，那些被视为官方对其生活进行干涉的东西经常遭到他们的厌恶。与此同时，贫民可能会感谢切实的帮助。30%—40%的人口（或更多）可能预料到他们的生活会遭遇到困苦，这些人对国家福利的态度也是复杂的。从1867年地方和国家水平上的选举权的扩展涵盖了男性劳工阶层的大部分，在地方水平上还包括大量的女性，这些都无疑增加了由国家提供更多和更好教育、住房、健康护理以及失业保护的要求。在政治家中这也增强了一种信条，即如果不提供此类东西，工人阶级的政治组织就会壮大。

即使是在工党形成的时候，也不是所有的劳动者都支持国家的主要和永久的福利角色。他们中很多人首先认为国家

应承担起规范劳动市场的责任，以确保充分就业和适当工资。这一想法的优点是使更多的人实行自助，并且摆脱低工资和失业，而低工资和失业则是造成他们贫穷的主要原因。乐观的估计，这可能是一个长期的目标。在较短的时期内他们认识到，只有国家有能力减轻为劳动大众所熟识的贫困的程度。查尔斯•布斯(Charles Booth)的伦敦调查（1902年全部出版）和希伯姆•罗恩垂(Seebohm Rowntree)的约克调查（1901年出版）向大众读者揭示了贫困的程度。

爱德华时期的政策和福利立法

福利国家的建设不是一帆风顺的，其决策方向也不是始终如一的。

20世纪初的内阁接受了各种相互矛盾的影响，使之要么忽视“社会问题”要么以各种集体主义的行动加以匡正。从1895—1905年执政的保守党，因其支持者反对增加任何有利于穷人的税收，仅做出了有限的反应。后继的自由党同样也受到限制，原因包括：他们是主张自由贸易和低税收的政党；他们有反对社会改革的“老”自由派；他们还意识到对保守党把持的上议院的社会改革的敌意。结果自由党引入的社会措施既未令财政部花费太多，也没有多少再分配的意义。然而，迫使他们进行社会改革的原因是“新自由”派的影响。该派认为,国家尤其是自由党政府应该采取补救社会现状的行动，这是出于正义而不是政治权术。然而，政治上的考虑也有其作用。与保守党相比，自由党在更大程度上依靠工人阶级的投票，并且担心工党对他们的吸引力。如果得不到工人阶级的支持的话，很明显也将失去执政的可能。这些政治上的考虑在自由党竞选材料中是明显的（见插图A）。

自由党内阁时期实施的最早改革较少地归功于新自由

主义。第一项立法是1906年的供应免费学校膳食，实际上是由一个工党下院议员提出的。次年的学校医疗检查的提案主要是源于公务员的行动，这一行动向国民免费医疗迈出了第一步[Gilbert（3）]。（这说明了福利决策中公务员的重要作用。虽然在其他例子中他们有时是阻碍性的，但这里却起到了建设性的作用。）1908年自由党启动了《养老金法》。这