长江河道采砂管理实践和探索

长江河道采砂管理实践和探索

长江河道采砂历史悠久,但机械采砂始于20世纪70年代后期。随着长江中下游地区经济建设的快速发展,采砂规模越来越大,单船采砂能力也大幅度提高。在可观的经济利益驱动下,加上缺乏有效管理,长江中下游河段一度形成滥采乱挖的局面,对长江中下游干流河势稳定、防洪与通航安全以及社会稳定等产生了严重影响,引起了社会各界的广泛关注,国务院有关领导也曾多次批示,要求迅速、坚决地整治长江河道采砂秩序。在此背景下,《长江河道采砂管理条例》(以下简称《条例》)由国务院颁布并于2002年1月1日起施行。《条例》颁布实施以来,水利部长江水利委员会(以下简称长委)和沿江各级水行政主管部门,认真履行《条例》赋予的各项职责,依法行政,加强监管,使长江河道非法采砂得到了初步遏制。长江中下游昔日不分白天黑夜,明目张胆的非法采砂行为,目前已基本转为夜间盗采;过去几条甚至十几条大型采砂船云集江面,大规模的非法采砂景象也已极少再现。

一、2002年长江河道采砂管理实践

2002年是《条例》实施的第一年,长江河道采砂管理面临着许多新的问题和挑战。长委和沿江各级水行政主管部门,积极探索管理办法,大胆实践,依法行政,较好地履行了《条例》赋予的各项职责,长江河道采砂管理工作取得了积极进展。

2002年的长江采砂管理的实践之一,是长委和沿江各级水行政主管部门,把学习和宣传《条例》,作为首要工作来抓。通过举办各类培训班,召开采砂户座谈会,利用新闻媒体宣传报道打击非法采砂及有关案件处理情况,有针对性地发表电视讲话和宣传文章等,广泛宣传滥采

乱挖江砂可能造成的各种危害;宣传实行统一规划和实行总量控制,是科学开发利用江砂资源的重要基础;宣传实行地方行政首长负责制是实现有序管理的组织保证;宣传依法打击违法采砂对维护沿江两岸人民利益的重要作用等。通过对《条例》广泛而深入的宣传,提高了广大干部群众的法制意识,增强了沿江广大群众维护长江河道采砂管理秩序的自觉性。

实践之二,是加强队伍建设,提高监管能力,为长江河道采砂的长效管理创造条件。经水利部批准,长委于2002年4月专门成立了长江河道采砂管理局,并正式组建专司采砂管理的水行政执法队伍。湖北省黄冈市成立了长江河道采砂管理站,对长江河道采砂实行了采砂规划、许可、收费、监督检查“四统一”管理。江苏省南京市聘用武警退伍战士,组建了两支素质优良的采砂管理专业执法队伍,配备了4艘采砂管理水政执法船和必要的强制执法工具,每年从财政安排300多万元的专项执法经费,保证长江河道采砂管理工作的需要,不仅使南京市河段禁采管理工作成效显着,而且树立了水行政主管部门的执法权威。

实践之三,是保持对非法采砂的严打高压态势,维护长江禁采管理的良好秩序。据不完全统计,2002年长委和沿江各级水行政主管部门开展检查和组织打击非法采砂活动4600余次,查处各类违法偷采船只2000余艘次,拆除违法偷采船只采砂设备1500余台套。

实践之四,是积极探索对采砂船只的有效监管途径,从源头上遏制非法采砂活动。一年来,江苏、安徽、湖北等省多次对采砂船只进行了清理,长委于2003年1月27日组织中下游四省统一开展清江行动,要求各省对采砂船只进行登记造册并实行集中管理,一些地方还采取措施,坚决取缔小型采砂船,严格控制新建采砂船,在一定程度上从源头上遏制了非法采砂活动。

实践之五,是抓紧开展有关基础工作。主要是编制完成了

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《长江中下游干流河道采砂规划》;制订《条例》实施办法,下游4省的实施办法预计不久即可正式颁布实施;启动了第一批以执法船为主的基础设施建设和装备购置,第一批10艘执法船正陆续投入使用;开展了对开禁后长江河道采砂管理机构设置、采砂许可审批、《规划》实施方案编制规程和可采区现场监管模式等问题的研究,取得了初步成果。

二、对长江河道采砂管理中若干问题的思考

自上世纪90年代初开始,长江中下游河道采砂秩序长期处于比较混乱的状况。1996年江苏省率先对境内长江干流实行禁采,至2001年2月8日,江西省实施禁采令后,长江中下游干流全线实施了禁采。尽管沿江各省切实加大了对非法采砂的打击力度,但是在长江上从事非法采砂的大型采砂船的数量和采砂能力仍然急剧增加,少数江段的非法采砂行为仍然十分猖獗。2002年1月1日,《条例》正式颁布实施,但就在当年汛后,长江中下游干流河道非法采砂再次出现反弹。长江河道非法采砂为何屡禁不止?《长江河道采砂管理条例》为什么还未能得到全面的贯彻执行呢?针对这些问题,笔者结合一年多来长江河道采砂管理的实践作了一些粗浅的思考,归纳起来主要有以下几方面的原因。

1.巨额利润是非法采砂屡禁不止的主要根源之一

长江中粗粒径的江砂是优良的建筑材料,每年市场需求量达数千万吨,而开采江砂直接

成本很低,偷采砂者又逃避了国家有关税费,因此非法采砂存在着巨大的利润空间。据调查,目前在长江上有一定规模的机械采砂的直接成本仅仅为每吨1元左右,而长江江砂的船上交易价(运砂船上船价)高达每吨8~12元,平均按每吨10元计,长江非法采砂每吨就有9元的毛利润。2003年4月初,长江水利委员会在长江干流鄂赣边界查处了一起非法采砂案件,一艘2×1650kW(以下简称1650型双泵)采砂船(2002年9月下水的新船)平均每小时采售江砂高达2000余t,当晚江砂的船上交易价是每船(1600t)2万元,由此可见,一艘大型采砂船每晚(按8小时计)的非法所得可达20万元。简单计算下去,一艘1650型双泵采砂船,一年只要有1/4的时间从事非法采砂,其非法所得就有1600万元之巨。而采砂船的造价仅为850万元。如此巨大的利润空间,难怪有如此多的不法分子铤而走险从事非法采砂,难怪有些人敢于从地下钱庄贷取年息18%的贷款从事非法采砂!

2.少数地方存在严重的地方保护主义成为非法采砂的保护伞

《条例》第三条规定:“长江采砂管理,实行地方行政首长负责制。”然而,沿江极少数地方政府部门不仅未按《条例》的要求担负起应有职责,反而从眼前和局部利益出发,为非法采砂者大开绿灯,在一定程度上起到了充当非法采砂者保护伞和纵容非法采砂行为的作用。2002年8月下旬,在长江某敏感河段,在高洪水位时期发生了一起情节极为严重的非法采砂事件。经查,这是一起打着“平垸行洪”旗号公然进行非法采砂的典型案件。在这起非法采砂事件发生和发展的过程中,地方政府先是想方设法,把几乎毫无关联的开采江砂与“平垸行洪”工程挂起钩来,为非法采砂者办理了相关的“合法”手续,然后是对每艘工程船(实质是非法采砂船)收取每月30万元的“管理费”,一共收取“管理费”120万元,而所谓与之“关联”的平垸行洪工程总投资仅为30余万元。最后,在有关部门对这起非法采砂案件查处的过程中,当地政府部门