马骏：公共预算研究：中国政治学和公共行政学

马骏：公共预算研究：中国政治学和公共行政学在国外，公共预算一直是政治学和公共行政学中非常重要的一个研究领域。

然而，中国的公共预算一直是经济学家（主要是财政学家）的研究领域。

80年代以来，随着政治学和公共行政学逐渐恢复，国内学术界一直都比较积极地借鉴国外政治学和公共行政学的研究。

但是，非常令人费解的是，公共预算问题一直没有引起中国政治学家和公共行政学家的兴趣。

财政学不仅研究通常属于公共财政学或公共经济学领域的研究问题，而且还将公共预算问题包括进了自己的研究范围。

中国政治学和公共行政学在公共预算研究领域的“自我放弃”不仅限制了中国政治学和公共行政学的发展，而且也极大地制约了公共预算研究本身。

由经济学家主导的公共预算研究一般将公共预算看成一个纯粹的技术过程，而忽视了公共预算在本质上是一个政治过程，从而不能认识中国公共预算的本质。

所以，本文呼吁中国政治学和公共行政学重视公共预算研究，尤其是关于中国公共预算的研究。

一、公共预算与政治学和公共行政学在国内政治学和公共行政学界，许多人倾向于将公共预算视为经济学的研究领域。

毫无疑问，公共预算研究借鉴了许多经济学理论。

但是，这并不等于说公共预算研究是经济学的研究领域。

恰恰相反，公共预算研究是政治学和公共行政学中非常重要的一个研究领域。

1、西方公共预算研究在国际上，公共预算通常都是政治学和公共行政学的研究领域。

不过，政治学家一般主要关心预算资金的配置问题，公共行政学家则不仅关心配置问题而且关心财政管理问题。

在美国，许多早期的政治学家和公共行政学家，例如克利夫兰（Cleveland）和威劳比（Wil loughby），就是著名的公共预算专家。

不过，政治学和公共行政学中早期的公共预算研究一直以描述性研究为主，缺乏明确的预算理论。

在这种研究模式下，财政理论和实践一直没有得到一种清晰的解释（Seligman，1926）。

[③]1940年，政治学家科伊批评公共预算缺乏理论。

[④]20世纪60年代，由于瓦尔达沃夫斯基（Wildavsky）的卓越贡献，公共预算的理论建构有了突破性的进展，渐进主义学派风靡一时，并很快成为公共预算中占据支配地位的主流理论。

[⑤]当然，与渐进主义学派并存于60年代的，还有公共选择理论的预算理论。

进入20世纪80年代，不少公共预算专家，像鲁宾和勒娄普，不满意于渐进主义和公共选择理论对预算的解释，提出了研究公共预算的其他路径。

另外，自20世纪30年代起，在规范理论的指导下，各种理性预算改革模式纷纷涌现，并影响了许多国家的公共预算实践。

这些实践和规范取向的预算改革理论极大地推动了公共预算理论的发展。

近年来，一些公共预算研究者试图从诸如新制度经济学、文化理论、新马克思主义、后现代理论等其他视角来理解公共预算，但是目前仍未形成像渐进预算理论和公共选择预算理论所具有的那种影响。

[⑥]当然，尽管不断有学者尝试建构新的预算理论，公共预算领域仍然继续被抱怨缺乏理论。

1988年，著名公共预算专家希克指出，公共预算仍然没有适用于不同的政治背景和经济状况的预算理论。

[⑦]1997年，纽柏在回顾了公共预算领域的理论文献之后，仍然认为“即便是经过了70年的研究，预算理论还是缺乏的”。

[⑧]很明显，纽柏的断言是不正确的。

在经过了70年的理论建构之后，在公共预算领域至少存在这样一些预算理论：渐进主义预算理论，公共选择预算理论，预算改革理论，政策过程预算理论，后现代预算理论、交易费用预算理论等。

[⑨]总之，在国际上，公共预算一直都是政治学和公共行政学的一个重要研究领域。

在美国，专门研究公共预算和财政管理的学术团体“预算和财政管理学会”（AssociateofBudgeting andFinancialManagement）就是美国“公共行政学会”下属的一个学术机构。

国际上的公共预算专家绝大多数都是政治学家和公共行政学家。

国内最近几年翻译、介绍进来的公共预算方面的著作，几乎都是政治学家和公共行政学家所著：《当代公共支出管理方法》（艾伦·希克，美国马里兰大学公共行政学教授）、《公共财政管理》（B·J·理德和约翰·斯韦恩，美国内布纳斯加大学公共行政学教授）、《美国公共预算》（托马斯·林奇，美国路易斯安纳大学政治学和公共行政学教授）、《公共预算中的政治》（鲁宾，美国北伊利诺斯大学政治学和公共行政学教授）。

2、公共预算与政治学无论我们怎样定义政治和政治学，有一点是明确的，政治活动最终都是围绕着预算资金的分配而进行的。

所有的政治组织以及他们所代表的利益群体都希望制定一种最能使得他们的利益最大化的政策，但是，政府所能拥有的财政资源通常是有限的，不可能满足所有的政治要求。

在财政资源非常紧张的时候，绝大多数利益群体的要求都可能无法满足。

因此，各种政治冲突就会出现，这些冲突最后都会反映到预算过程中。

也就是说，预算过程中的各种冲突实质上是政治冲突。

正如著名公共预算专家瓦尔达沃夫斯基所说的，如果说政治是“谁从政府那里得到了政府能给的东西”，那么，这个答案就被记录在预算中。

[⑩]由于财政资源是有限的，预算就成为一种资源配置的机制。

但是，这个资源配置机制不是在真空中运行的。

正如瓦尔达沃夫斯基指出的，预算过程中做出的资源配置实际上反映了政治权力的分配。

实际上，在政治和政策过程中，无论政治家的目标是什么，预算过程都是一个政治工具。

如果政治家的目标是促进经济增长，那么，预算就成为经济增长的手段。

如果政治家的目标是收入分配，那么，预算就成为收入分配的发动机。

[⑪]当然，如果预算制度的理性化程度很高，那么，预算过程就可以对政治行为构成一些制约。

由于这种制约，在很多情况下，并不是所有的政治利益都可以在预算过程中如愿以偿。

实际上，“与政党的纲领和大多数的议会立法相比，被包括进了预算中的内容才具有较高的变成具体行动的可能性”，因为，“没有钱什么都做不了，什么能做是体现在预算中的”。

[⑫]如果预算制度的理性化程度较低，那么，预算过程就无法约束政治家的行为，公共责任与资源配置效率就难以实现。

可见，预算过程与政治过程之间的关系是非常紧密的。

实际上，在很大程度上，预算过程可以看成是政治过程的核心。

因此，对于中国政治研究来说，忽视对公共预算问题的研究无疑极大地制约中国政治学的发展。

反过来说，中国政治学家放弃了公共预算研究也极大地制约了中国公共预算研究的深度，那些活跃于公共预算领域的经济学家更倾向于将预算过程看作一个纯粹的技术过程而非政治过程，从而忽视预算过程实质上是一个政治过程。

3、公共预算与公共行政学公共行政学涉及政策选择，组织公共部门的资源实施政策，并对具体的项目和活动进行管理。

它包括三大研究领域，政策管理、资源管理和项目管理。

[⑬]政策管理的主要内容是政策选择，而政策选择必然要涉及预算，因为，如果不能获得预算支持，政策就不可能被制定。

在很多情况下，一项政策之所以没有获得通过就是因为它的政策成本太大。

当然，政策过程与预算过程之间的关系既是非常紧密的，又非常紧张的。

在很多国家，都存在非常严重的预算过程与政策过程的分离。

资源管理主要包括人力资源和财政资源的管理。

如果政府不能有效率地配置和管理自己所控制的各种财政资源，那么，它的公共管理水平就存在问题。

所以，不难理解早在传统公共行政学时期，公共行政学家就非常重视预算问题的研究。

然而，即使到现在，中国公共行政学仍然没有开展公共预算研究。

最近，财政学家高培勇指出，“在公共管理和公共财政之间，在公共管理学科和财政学科之间，不仅有着诸多的相通之处，而且，公共财政对于公共管理，财政科学对于公共管理学科，事实上起到了一种支撑性的作用”。

然而，他进一步得出一个“一体两翼”的结论，即财政学科是“体”，公共管理是其“一翼”。

[⑭]这种结论实在值得商榷。

因为公共行政学或公共管理不可能是财政学科的两翼之一，公共行政学有着与财政学科完全不同的学术传统和研究取向。

只是由于中国的特殊情况才使得两者之间出现了一种研究领域的重叠。

当然，这种重叠或许是一件好事。

因为，不同的研究取向和范式，可以互相启发。

但是，两者之间不存在谁包容谁的问题。

4、小结实际上，虽然经济学、政治学和公共行政学都关注财政问题，但是，他们的关注点是不一样的。

公共财政和公共经济学是经济学的一个重要分支，它们是一门关于政府收支的经济学。

在经济学中，对于财政问题的早期研究一般称为公共财政学，其历史可以追溯到两百多年以前。

到本世纪60年代，随着公共部门的扩展，以及宏观经济学和福利经济学等在经济学领域中的出现，公共财政学被拓展成为公共经济学。

虽然政府部门收支这一公共财政学的研究重点仍然是公共经济学的核心内容，但是，公共经济学在以下两方面区别于传统的公共财政学：（1）公共经济学更关注于财政收支对于经济行为的影响；（2）公共经济学更加像一门经济学，在公共经济学中，微观经济学和宏观经济学的基本理论和方法开始被普遍地运用到财政问题的研究。

[⑮]当然，由于传统的公共财政学已经向公共经济学靠拢，目前，这两者之间已经没有区别。

然而，无论是公共财政学还是公共经济学都没有充分关注预算制度、预算过程、预算模式、预算中的政治以及各种具体的财政管理问题（例如现金管理、债务管理、投资管理、政府部门会计与审计等）。

这种趋势在公共经济学出现以后更加明显。

而这些都是政治学和公共行政学中的公共预算与财政管理研究的重点。

二、中国公共预算研究现状由经济学家主导的中国公共预算研究形成了许多有价值的研究成果，例如刘尚希、赵全厚在财政风险方面的研究、[⑯]王雍君在国库体制方面的研究等。

[⑰]但是，与国外政治学和公共行政学中的公共预算研究相比较，这种由经济学家主导的中国公共预算研究存在着这样一些不足之处。

首先，中国的公共预算研究缺乏理论化的努力。

绝大多数的公共预算研究都主要关心实践性问题，都忙于追踪各种政策与预算事件。

这种研究一般都是描述性和规定性的。

这种描述性同时也是规定性的研究一般主要描述某种预算制度本身，而没有深入研究这种制度是如何制定的、哪些因素导致了预算改革者做出了这样的制度选择、这种制度是否实现了预期的目的。

也就是说，中国公共预算研究很少有解释性研究，很少分析预算领域中的各种因果机制。

其次，这些描述性研究所描述的都主要是“文本”意义上的中国预算过程与财政管理过程，而不是真实世界中的中国预算过程与财政管理过程。

所谓“文本”意义上的预算过程与财政管理过程主要是指财政部门文件所规定的预算或财政管理结构、程序与规则，即预算或财政管理结构、程序与规则应该是什么。

然而，正如预算改革理论的文献所表明的，“文本”意义上的预算与财政管理过程与实际的预算与财政管理过程之间常常存在非常大的差异。

毫无疑问，公共预算研究者需要了解“文本”意义上的预算与财政管理过程。