完善行政区划设置 推进余慈地区统筹发展

完善余慈地区行政区划设置的思考

余慈地区是宁波都市区的重要组成部分，是杭州湾地区乃至长江三角洲地区经济社会发展的重要区域。随着杭州湾跨海大桥的建成通车，以及杭甬客用专线铁路等重大区域基础设施的建设，余慈地区迎来了新一轮发展的关键时期。为此，宁波市委市政府作出了“统筹余慈地区发展、打造宁波都市区副中心”的战略决策。统筹余慈地区发展是我市构筑现代化大都市、提升区域竞争力的客观需要，也是我市全面建设小康社会、提前基本实现现代化的战略举措。完善余慈地区行政区划设臵，是统筹余慈地区发展必须着重考虑的重要课题。

一、余慈地区行政区划的现状

余慈地区包括余姚、慈溪两市行政区域，共有41个镇（乡、街道），土地总面积2887.86平方公里，2008年末总户籍人口186万人，占宁波市域户籍人口的32.74%，常住人口约300万人，2008年地区生产总值合计1086.1亿元，约占全市生产总值的27.4%。

（一）余姚市基本情况

余姚市行政区域面积1526.86平方公里，辖14个镇（其中中心镇2个，泗门镇、梁弄镇）、6个街道、1个乡，共有29个社区、24个居委会、265个行政村。2008年末户籍人口82.92万

人，暂住人口40.83万人。

2008年，实现地区生产总值484.7亿元，三次产业增加值为5.6：60.4：34，完成财政一般预算收入70.2亿元，其中地方财政收入33.3亿元，城镇居民人均可支配收入25114元,农村居民人均纯收入10997元。2008年综合经济实力居全国百强县（市）第11位。

1、行政区域分布状况

根据余姚市的地形特征，可将市域分为北部沿海、中部平原和南部山区。北部包括低塘街道、朗霞街道、泗门镇、小曹娥镇、临山镇、黄家埠镇。中部包括市区的凤山街道、阳明街道、梨洲街道、兰江街道，以及马渚镇、牟山镇、陆埠镇、丈亭镇、三七市镇和河姆渡镇。南部山区包括大隐镇、梁弄镇、大岚镇、四明山镇和鹿亭乡。

2、城镇发展面临的主要问题

——北部城镇密布、人口密集。329国道沿线的城镇扩容速度快，使人口和二三产业向公路沿线城镇集聚，出现沿公路两侧带状集中布局的状况。低塘—朗霞—泗门—临山城镇建设沿公路连成一片，已区分不出城镇之间的界线。镇镇和镇村密集，人口密度比全市平均水平高40%。干线公路已无改扩建余地，城镇日常的经济社会活动极大干扰过境交通。城镇带状布局也影响到公路两侧的自然生态景观，不利于有效地建设城镇基础设施。

——中部城镇区域发展与土地容量不协调。中部片区人口、经济密度高，产业发展和人口规模增长速度很快，中心城区和城镇建设用地扩张能力较强。市区建设用地由1990年的7.2平方公里增长到1995年的13.6平方公里，2001年规划确定的现状建设用地达到22.8平方公里，10年间平均每年增加1.5平方公里，目前有加快增长的趋势。尽管该市2003年扩大了市区行政区域，但是从中远期分析，现有市区范围难以满足需求，市区工业用地布局需寻找新的发展空间。以镇界组织经济社会发展布局的方式，使城镇之间建设缺乏统一协调，不利于中心城镇的发展壮大。

——南部山区城镇化进程缓慢。南部山区6个乡镇，人口数量和城镇人口数量分别仅占全市的7%和4%，非农产业劳动力比重在50%左右。城镇经济基础薄弱，受交通运输、建设用地开发、创业人才等因素的限制，工业发展缓慢，特色产业的旅游业刚起步，旅游人数和旅游总收入等方面都未能形成规模。非农产业不发达，造成南部地区城镇人口和产业集聚能力较低，人口正在向平原地区集聚。

（二）慈溪市基本情况

慈溪市行政区域面积1361平方公里，辖15个镇（其中中心镇2个，观海卫镇、周巷镇）、5个街道，共有48个社区、28个居委会、297个行政村，2008年末户籍人口103.12万人，暂住人口82.69万人。

2008年，实现地区生产总值601.4亿元，三次产业增加值结构为4.68：62.19：33.18，财政一般预算收入86亿元，其中地方财政收入43.4亿元，城镇居民人均可支配收入26385元，农村居民人均纯收入12263元。2008年综合经济实力居全国百强县（市）第7位。

1、行政区域分布状况

根据慈溪市域内主要交通路网布局，北部的附海镇、新浦镇、崇寿镇、庵东镇分别处于杭州湾跨海大桥连接线的两侧，以及处于南侧的胜山镇。东、中、西部的龙山镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇、逍林镇、匡堰镇、浒山街道、宗汉街道、周巷镇分别处于329国道两侧，以及处于北侧的白沙路街道、古塘街道、坎墩街道、长河镇、天元镇。南部有横河镇。各镇（街道）之间交通便捷，区位关联度较高。

2、城镇发展面临的主要问题

——329国道沿线城镇密集。329国道沿线的城镇快速发展，共有12个镇（街道），占全市镇（街道）总数的60%，呈现沿公路两侧带状布局的状况，已区分不出城镇之间的界线。

——城镇之间重复建设较严重。城镇之间争项目、重复建设建设现象较严重。城镇的集聚和扩散力受行政区划制约，阻碍了城镇上规模、上档次。以镇界组织经济社会发展布局的方式，使城镇之间建设缺乏统一协调，不利于中心城镇的发展壮大。

——部分城镇带动能力不强。部分城镇规模偏小，辐射功能不强，承载力较弱，带动周边农村地区发展能力不强。

（三）行政区划现状对区域发展的影响

余慈地区分属两市的行政区划格局，对区域整体发展形成明显制约，主要表现在：余姚、慈溪两市从自身利益角度出发确立各自的城镇空间发展导向。一是从跨区域的角度来看，余姚、慈溪的主要发展方向存在着一定的背离倾向，不利于形成集聚形态的宁波都市区北部中心，这种状况从实施统筹余慈地区发展战略以来，虽有一定的改变，但目前仍然存在；二是区域内部南北差距较大，北部主要是以城镇和产业集聚区为主的开发区域，而南部尤其是余姚南部地区的生态功能负担较大，山区欠发达乡镇和平原镇的差距较大，区域发展较不平衡；三是区域内329国道沿线城镇较为密集，各镇以自身利益为导向追求“小而全”的发展模式，相互之间在产业布臵、城镇基础设施建设等方面缺乏统筹协调，城镇建设较为混乱。尤其是在329国道中部交界区块，有一段交界线与国道基本重合，使两市边界在此形成交错状态，而该地段又是余慈地区城镇最为密集的区域，行政区划的分割与自然形成的城镇连绵发展之间存在较大矛盾，在基础设施建设和城镇布局上较难协调。

二、行政区划在区域统筹发展中的作用

行政区划是政治体制和行政管理的重要基础，是国家结构的