执纪审查中几类公职人员身份界定的问题

执纪审查中几类公职人员身份界定的问题
公务员、事业单位工作人员、监察对象、党员领导干部、国家工作人员、国家机关工作人员……这些职务身份是我们从事法律和纪检工作经常遇到的，但对这些耳熟能详的概念我们是否清楚其内涵和外延？作者对此进行初步梳理，希望与大家共同研究探讨。

一、公务员的范围
根据2006年《中华人民共和国公务员法》第二条规定，本法所称公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

这个概念本质属性有三：其一从事公务，其二纳入行政编制，其三财政供养。

相较于1993年《国家公务员暂行条例》，新《公务员法》所确定的公务员范围进一步扩大，不仅局限于行政机关公务员。

依中共中央、国务院关于印发《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知，其附件一《公务员范围规定》第三条明确公务员范围为七类机关中的工作人员（工勤人员除外），七类机关即中国共产党各级机关；各级人民代表大会及其常务委员会机关；各级行政机关；中国人民政治协商会议各级委员会机关；各级审判机关；各级检察机关；各民主党派和工商联的各级机关。

二、事业单位工作人员
什么是事业单位工作人员？事业单位，一般指以创造或改善生产条件、增进社会福利、满足人民对社会文化、教育、科学、卫生等方面的需要为目的，主要以提供各种社会服务为职能的社会组织。

目前我国的事业单位主要有科研单位、教育单位、文化单位，部分新闻、广播、出版单位，卫生单位，体育单位，勘察设计单位，农业、林业、水利和气象单位，社会福利单位，环境保护单位，交通、城市公用事业单位等。

依据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）以及《关于事业单位分类的意见》（国办发〔2011〕37号），事业单位的分类以社会功能为依据。

现有事业单位据此划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。

（一）承担行政职能的事业单位。

如银监会、证监会、保监会（直属国务院正部级事业单位）。

（二）从事生产经营活动的事业单位。

这类单位逐步转为企业或撤销。

（三）从事公益服务的事业单位。

如公立学校、医院等。

按照现行的事业单位人事管理制度，事业单位实行聘用制度和岗位管理制度。

除行政机关任命的事业单位工作人员外，其他工作人员通过与事业单位签订聘用合同，建立人事关系。

事业单位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位。

根据有关规定，事业单位工作人员主要包括：1、行政机关任命的事业单位工作人员；2、授权型事业单位参公人员，即法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员；3、授权型事业单位非参公人员；4、委托型事业单位工作人员，即国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的事业工作人员。

5、机关工勤人员（拟制事业人员，在违纪行为处分上适用《事业单位工作人员处分暂行规定》）。

事业单位是否都是国有的？1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定，本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

如企业事业单位的民办中小学、科研机构等。

三、监察对象
根据《中华人民共和国行政监察法》第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

第五十条规定，监察机关对于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织其从事公务的人员和国家行政机关依法委托的从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察，适用本法。

从上述规定，我们可以总结出监察对象有四类：一是国家行政机关及其公务员；二是国家行政机关任命的人员；三是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员（含参公和不参公两种，但不含工勤人员）；四是国家行政机关依法委托的组织及其从事公务的人员（不含工勤人员）。

应当注意的是，监察对象不仅包含工作人员，还包括相关机关和组织。

四、三者之间关系
那么监察对象、公务员以及事业单位工作人员三者的关系如何？
（一）监察对象与公务员的关系
监察对象，其实称为行政监察对象更为准确。

两者关系可以表达为三层含义：一是行政机关中的公务员是监察对象；二是有的公务员并非监察对象，党、
人大、政协、审批、检察、民主党派以及工商联中的公务员就不是监察对象；三是有的监察对象并非公务员，比如国家机关任命的事业单位工作人员，是监察对象但不是公务员。

因此，从逻辑上看，两者关系是交叉关系，相当部分外延是不重合的，重合部分主要为行政机关公务员。

造成这种情况的原因是目前我国监察体制是一种行政监察体制，监察机关只是政府的组成部门，其监察权的行使范围仅限于行政权力，对于党、人大、政协、法院、检察院是无权实施监察，因此我们现在监察体制并不是对全体公职人员的全覆盖监督。

（二）监察对象与事业单位工作人员的关系
应该说，事业单位工作人员基本上都属于监察对象。

主要是因为事业单位主管、管理机关一般是行政机关，当然纳入行政监察范围。

中纪委法规室曾对网友提问“事业身份工作人员属于监察对象吗？”中回复：事业单位中有下列三类人员属于监察对象：一是行政机关任命的事业单位工作人员；二是法律、法规授权的具有公共事业管理职能的事业单位中的工作人员（此类监察对象分为参公管理和不参公管理两种）；三是国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的事业单位中的工作人员。

笔者认为该答复有两个地方值得商榷，第一是监察对象是否仅包括工作人员，而不包含有关机关和组织？第二是事业单位中三类人员是否都属于监察对象？还是不含工勤人员。

应当说，行政单位、事业单位中的工勤人员不属于行政监察对象，因为这些人员主要是在机关内承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作人员（工勤岗逐步实现社会服务化，不再单独设置）。

概言之，事业单位机关工作人员（除工勤人员）都属于监察对象。

但值得注意的是，监察对象中的授权型组织和委托型组织，并不仅限于事业单位。

社会组织，除国家机关，有社会团体、事业单位、企业单位等。

（三）公务员与事业单位工作人员的关系
依据单位性质而言，两者应该是一种全异关系。

换言之，一个人不可能既是公务员编制，又是事业编制。

五、党员领导干部
新的《准则》和《条例》出台后，对全体党员和党员领导干部的分别提出了不同的要求，那么如何准确划定两者的界限？中纪委法规室曾答复，“党员领导干部”的范围主要包括以下三部分：
一是党政机关中的“党员领导干部”，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照公务员法管理的单位中担任领导职务和副调研员以上非领导职务的中共党员。

这里需要注意的是，这里党政机关范围是指七类机关以及参公单位，领导干部包括公务员（参公人员）担任所有领导职务和部分非领导职务，领导职务层次共有十级，从乡科级副职到国家级正职。

担任非领导职务中的办事员、科员、副主任科员、主任科员的中共党员均不是党员领导干部。

二是国有企业中的“党员领导干部”，包括大型、特大型国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）领导班子，以及上述企业中其他相当于县处级以上层次的中共党员。

三是事业单位中的“党员领导干部”，包括事业单位（未列入参照公务员管理范围）领导班子和其他六级以上管理岗位的中共党员。

此外，已退出上述领导职务、但尚未办理退休手续的中共党员也属于党员领导干部的范围。

六、国家工作人员
依据《中华人民共和国刑法》第九十三条规定，国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员。

国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

从上述规定，不难看出国家工作人员包括四类人员。

过去，关于国家工作人员的认定，存在身份论和职能论之争。

从立法上来看，立法者采取的是职能论，即判断行为主体是否是国家工作人员，不在于其是否具备正式的国家干部身份，而在于其是否从事公务。

换言之，身份不是判断刑法意义上的国家工作人员的必要条件。

值得注意的是，《刑法》第三百八十二条第二款规定，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，可以成为贪污罪的主体。

这类受委托管理、经营国有财产的人员本不属于国家工作人员，但在贪污罪中，法律将此类人员也拟制为国家工作人员。

七、国家机关工作人员
刑法虽然规定国家机关从事公务的人员是国家机关工作人员，但该规定依然有不明确的地方。

什么样的人员可以认定为国家机关工作人员？
根据2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的规定，刑法中所称的国家机关工作人员，是指国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。

根据有关立法解释的规定，在依照法律、法规行使国家管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。

在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应当视为国家机关工作人员。

立法解释实际上对国家机关工作人员范围进行扩大解释。

这里所说的立法解释即全国人大常委会于2002年12月28日作出的立法解释，对《刑法》第九章渎职罪主体的适用问题解释如下：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制,但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

”。