民事执行检察监督的制度价值

第33卷第11期湖南科技学院学报 V ol.33 No.11 2012年11月Journal of Hunan University of Science and Engineering Nov.2012
民事执行检察监督的制度价值
陈安民
（湖南科技学院 招生就业处，湖南 永州 425100；湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105） 摘 要：近年来，民事执行领域存在的问题越来越突出，检察机关对民事执行的法律监督权越来越多的被讨论和认同，当前在我国由检察机关对民事执行进行监督基本已经成为一种共识。

关于如何配置民事执行监督权，必须从该项权力的制度价值入手，探讨其存在的必要性、正当性和实用性。

关键词：民事执行；检查监督；价值
中图分类号：D925.1文献标识码：A 文章编号：1673-2219（2012）11-0129-03
一民事执行检察监督权释义
（一）民事执行检察监督权的基本概念
民事执行检察监督权即检察机关依法对民事执行活动进行法律监督，保障民事执行活动依法进行的权力。

[1]具体而言，是指具有监督权的检察机关认为法院在民事执行程序中，作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或存在错误，要求法院予以矫正的权责。

[2]它与刑事执行检察监督权对应，二者共同构成了对生效裁判执行活动的法律监督权。

（二）民事执行检察监督权的特征
（1）法律监督权。

这里的法律监督是特指检察机关依据宪法第129条的授权所实施的监督，具有特定的主体和特定的法律渊源。

与人大、党委、社会舆论和法院内部的监督相比，具有专业、高效、客观、透明的优点。

（2）制约权力的权力。

检察机关的监督权与法院的执行权同为国家公权力，而民事执行检察监督权是为了制约民事执行权而设置，其目的是防止民事执行权被滥用，体现了公权力之间的制衡，满足了权力约束的法治需要。

（3）程序性权力。

民事执行检察监督首先是一种纠错机制，是促使执行机关对其执行行为的内省，既不对执行行为作出终局判断，也不对实体的权利义务进行处分。

而其监督权的性质也决定了民事执行检查监督权不能取代原有的法律实施主体直接对执行行为进行变更。

（4）支持与补救双重目的性。

民事执行的检察监督不能完全理解为对原执行行为的否定，而应首先理解为对执行
收稿日期：2012－07－16
作者简介：陈安民（1984－），男，湖南永州人，湖南科技学院讲师，湘潭大学法学院硕士研究生，研究方向为民事诉讼法与劳动法。

行为的支持。

一方面，检察机关通过驳回不当的申诉，肯定了法院正当的执行行为，维护了司法权威；另一方面，在特定条件下，检察机关的介入还可以强化法院的执行力度，破解因地方保护、部门保护、行政干预而产生的“执行难”。

其次，民事执行的检察监督也具有补救性。

在法院内部监督机制失效的情况下，检察监督是对法院内部监督的一种补救；通过民事执行检察监督的介入，促成了法院对错误或违法执行行为的纠正，使当事人受损的权利得到补救。

二我国设置民事执行检察监督权的必要性
我国民事诉讼法中关于民事执行程序的规定只有34条，所占比例为12%，许多条文的规定过于原则和简单，给执行法官的自由裁量空间过大，为执行的不规范埋下了隐患。

在进入到执行案件“大爆炸”的年代后，法律的规定已经无法满足现实的司法需求，“执行难”、“执行乱”的现象愈演愈烈。

为此，最高人民法院先后颁布了几十个司法解释，而2007年更是通过全国人大对民事诉讼法中关于执行的规定着重进行了修改，“执行难”的情况得到了一定程度的缓解，但“执行乱”的现象仍未得到根本改变，并在相当大的程度上阻碍了对“执行难”的破解。

当前“执行乱”的情形复杂多样，而执行部门更是违纪违法事件的高发地带，近几年全国法院系统落马的高官，其大部分犯罪事实都涉及执行环节，而最高人民法院副院长黄松有更是此中典型。

“执行乱”进而产生的“执行腐败”，暴露了当前执行程序在立法上和运行中的不足，已经成为当前制度上的肿瘤。

如不从严治理“执行乱”，必致蚁穴决堤，解决“执行难”也将前功尽弃。

[3]
就执行监督的角度而言，目前在法院系统内通过一系列司法解释已经建立起了各级法院内部监督，上级法院对下级法院监督以及以高级法院为中心统一管理执行工作等多套
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监督机制。

[4]而这些监督机制存在以下两个问题：第一，对执行权的监督是按照行政权的运行模式来构建的，但我国法院上下级之间是指导关系，而非隶属关系，上级法院没有直接追究下级法院有关责任人的权责。

此外，这种监督本身在范围、程序和力度上都还不同程度的存在问题，可操作性不强。

第二，从这些监督机制的设置可以看出，“审执分立”是其主要方式，目的是实现执行监督的外部化，但其本质仍然是法院内部的分权，透明度不够高，不可避免的受到上下级工作关系或者内部其他因素的影响，导致实质上的“审执合一”，从而使得执行监督仍处于自我监督和自我约束的状态，执行权得不到有效的制约。

在民事执行的内部监督机制被大众所诟病的情况下，法院也逐渐开始强调要引入系统外的监督力量。

从前述的现状可以看出，我国的民事执行制度还很不健全，实践中的操作也不规范，而现行监督机制能发挥的约束作用相当有限，建立一个透明、高效、专业的民事执行检察监督机制符合现阶段我国司法制度发展的内在需要。

其次，法院的民事执行权作为国家公权力必须接受监督和约束，而在当前法院内部监督机制失效，人大、党委以及舆论监督力不从心的背景下，在立法上明确将民事执行行为纳入检察监督已经迫在眉睫，也符合法治建设的要求。

再次，从群众普遍的司法需求看，民事执行检察监督在立法上的缺陷，已经严重影响了群众意图通过检察监督纠正错误执行的期待。

因此，建立民事执行检察监督制度，更符合人民的利益。

三我国设置民事执行检察监督权的正当性
（一）我国设置民事执行检察监督权的法律依据
我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

”依据宪法的定位，检察机关被设定为专门的法律监督机关，其主要职责是监督国家法律的统一、正确实施和执行。

民事执行程序作为民事法律实施中的一个重要组成部分，自然不应也不能排除检察机关的监督。

而检法两家的主要分歧在于对《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实施监督”这一规定的理解上。

法院和部分学者坚持严格的文义解释，认为立法并未赋予检察机关对民事执行活动的监督权。

但首先，从法律传统和立法本意上讲，包括我国在内的许多大陆法系国家，传统上都将民事执行制度视为民事诉讼制度的组成部分，[5]即采用的是广义的“审判活动”，将“执行活动”视为“审判活动”的延续。

1991年4月2日，全国人大法律委员会主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉（试行）（修改草案）的说明》中就指出：“执行是审判工作的一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严，有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益……”这是民事诉讼法立法本意最明确的表述。

其次，从司法实践分析，我国民事诉讼法上的“审判活动”一词包括“执行活动”也已得到广泛的认可，甚至得到了法院事实上的确认。

早在1979年最高人民法院公布的《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》第八部分即为“执行”，这表明法院也有将民事执行活动当做审判工作的一部分来对待的传统。

其后，最高人民法院陆续公布的《人民法院审判纪律处分办法（试行）》、《关于人民法院执行工作若干问题的规定》、《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》等一系列文件无不表明其也认为“审判”也包括“执行”。

再次，当前法院通过一系列司法解释限制检察机关对民事执行活动的监督已经违宪，其本身就不具有正当性。

与法院在内部对“审判”与“执行”的关系认识不同，其作出的一系列批复，明确将检察机关对民事执行的监督以没有法律依据为由排除在外。

在检察机关欲对民事执行活动履行监督职责之时，最高人民法院不再将“执行”作为“审判”的一部分看待，此中自相矛盾的做法，不禁让人联想到“双重标准”一词。

[6]总的来说，检察机关的法律监督权具有宪法上的依据，在民事诉讼法没有对其作出明确限制之时，依据宪法的精神足以推导出检察机关应有民事执行监督权的结论。

（二）我国设置民事执行检察监督权的法理依据
我国是在政体上实行的是全国人大领导下的“一府两院”制，这与西方以三权分立、相互制衡为核心的宪政体制有着显著的差别。

其最大的特点在于，在国家司法权的设定与配置上，采取的是人民检察院和人民法院共同行使国家司法权的“二元司法”体制及其权力配置模式。

即通过检察机关对法律监督权的行使，保证包括法院审判活动、执行活动在内的所有法律行为的正确实施，以达到维护国家正常的法律秩序和保障宪法正确实施的目的。

而民事执行检察监督权作为检察机关法律监督权的一个重要组成部分，与对刑事判决执行的检察监督权共同构成了完整的法律监督权外延，是由我国“二元司法”体制所决定的，否认民事执行检察监督权，实质上就是否认了我国宪法所确立的“二元司法”体制及其司法权力配置基本模式。

[4]
传统的民事执行程序通过设置申请执行人、被执行人、第三人、诉讼法院、执行法院等主体之间的互动机制，看似提供了一个相对封闭、无需外界干预和监督的制度体系，但事实上诸多救济程序由于建立在近代自由主义民诉理念基础之上，执行程序的运转主要依靠执行当事人来推动，合法性、妥当性也主要依靠当事人、利害关系人的意思表示来验证。

但在民法理念由追求形式正义向实现实质正义、社会公益和弱势群体保护转变的背景之下，这样的制度设计与现实的司法需求之间的矛盾就日益显现。

此时，除需要从内部强化执行分权基础上的民事执行权的职权行使外，还需从外部引入并强化作为公益代表的检察机关的法律监督。

[7]另一方面，在民事执行活动中，执行法院必然要面临众多的利益冲突，传统上是按照执行法院优越主义的理论来设置的，即由执行法院来合理平衡发生冲突的各种复杂利益关系。

但在我国当前司法权威不高的背景下，由法院完全独立承担利益平衡器这一角色，未必能产生令人信服的正当化效应。

因此，
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认可检察机关的民事执行检察监督权，能够与法院一同民事执行中涉及的基本人权保障，强制性规定的遵守等重大法律问题面临的利益冲突进行平衡、调整，不仅能狗更好地捍卫执行行为的权威性和公信力，对于缓解当前对民事执行的批评也有所裨益。

（三）我国设置民事执行检察监督权的政策依据
对民事执行工作进行检察监督，还具有充分的现实政策依据。

2005年《中共中央建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》规定：“检察机关要依法加强对公安机关立案侦查活动、法院审判活动和判决生效后执行活动的监督。

”同年，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》强调：“加强执行队伍建设，假打执行监督力度，规范执行工作。

进一步提高执行工作人员素质……各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督制度。

”这些政策不仅反映了人民群众的司法需求，也反映了国家制度的发展方向，是我们加强制度建设不可忽视和逾越的指导性文件，也是检察机关开展民事执行监督工作的重要政策依据。

四我国设置民事执行检察监督权的实用性
（一）民事执行检察监督权的优势
民事执行的检察监督相较于法院内部监督、人大监督及舆论监督而言，有其不可比拟的优势。

第一，它是外部监督，具有较高的透明性，能克服法院内部监督的弊端。

第二，检察机关是常设机关，实施的是个案监督，克服了人大监督过于宏观的弱点。

第三，检察机关既是司法机关，又是专门的法律监督机关，与法院是一个职业共同体，能更准确地发现执行活动中存在的问题，克服了舆论监督的盲目性。

第四，检察机关的监督权时依据宪法授权而行使的公权力，能够克服因现行立法赋予法院执行权过大而集中所产生的当事人救济渠道狭窄的问题，补强了当事人权利在对抗公权力中不足，体现了人民的意愿。

（二）实践性基础
尽管现在民事执行的检察监督权还没有被广泛的认可，经过学界和实务界众多有识之士的不断努力，仍然有很多地方检察机关进行了对民事执行监督的探索和实践，积累了宝贵的经验，取得了一定的成绩，也证明了民事执行检察监督在我国建立的可行性。

自1999年下半年开始，海南省检察院就开始运用检察建议、督促执行意见书、监督意见书和纠正违法通知书等形式对民事执行活动中存在的违规违法情形进行监督，先后成功纠正20多件民事执行中的错案，案值达数亿元，并将涉嫌犯罪的海南省高级法院原执行局局长马生等人送上了审判台。

2002年，四川省检察院和高级法院联合颁布了《关于在民事、行政诉讼中应用检察建议的意见（试行）》，明确将民事执行案件纳入了检察监督的范围，并规范了对执行案件的监督手段——检察建议。

[8]2005年，广州市番禺区检察院在与当地法院达成共识的基础上，探索一种新的监督方式——求法院提供书面“执行情况说明”。

即检察机关在受理执行申诉案件后，以口头或书面形式要求法院就申诉人申诉的问题做出书面说明并提供执行依据，检察机关再根据答复的内容结合申诉人的申诉理由进行审查。

[9]2005年11月16日，重庆市检察院与高级法院也联合制发了《关于规范民事行政检察建议工作的若干意见》，其中明确了检察机关可以用改进工作检察建议的方式对法院执行活动予以监督。

在随后的2006-2008年中，重庆市检察机关监督法院错误执行案件的数量逐年增加，2006年为13件，2007年39件，2008年达到了180件。

而在2007年，深圳市人大常委会公布的《关于加强人民法院民事执行工作若干问题的决定》第17条第2款规定：“人民检察院应当建立、健全有关工作制度，加强对人民法院民事执行工作的法律监督。

”这是我国首个将民事执行检察监督明确化的地方性法规。

[6]这些成功的实践，开创了民事执行检察监督的新局面，有力地反驳了反对民事执行检察监督的观点，为建立可行的民事执行检察监督机制奠定了坚实的实践基础。

综上所述，建立全国统一、规范的民事执行检察监督机制从当前的现状上讲具有必要性，从法理上讲具有正当性，从实践上看具有可行性。

而且这并不是要为检察机关创设一个全新的检察监督权，而只是对其应有权能的一个确认。

在当前民事执行检察监督机制缺失的背景下，其制度价值更是显而易见，而现在已经到了为它正名的时候了。

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（责任编校：傅宏星）
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