构建民事执行的检察监督制度

长期以来，民事判决、裁定执行难、执行乱问题，成为社会广泛关注的一个司法痼疾，使司法权威受到损害，公民、法人和其他组织的合法权益得不到应有的保护。为解决这一问题，有关方面不断推出一些政策和规定，从贯彻施行的情况看，效果并不理想。如何从根本上解决这一问题，法学理论界和司法实务界进行了深入的探讨，除了提出对执行主体、机构以及程序进行改革和完善外，对检察机关在民事执行活动中的法律监督作用寄予很高的期望。因此，在民事诉讼法修改之际，我们有必要对目前民事执行中存在的问题以及检察机关如何发挥法律监督作用等相关问题进行深入的研究。

一、对民事执行进行检察监督的必要性

目前，民事执行难、执行乱主要表现在以下几个方面：第一，执法的社会环境差，被执行人以及其他协助执行的人法律意识薄弱，有些地方政府和单位地方保护主义和部门保护主义思想严重，抗拒执行或拒不协助执行。第二，法院民事执行体制不利于裁决的执行，例如委托执行，由于执行的是外地法院委托的案件，又是针对本地当事人的财产，因此，受委托的法院往往以各种借口不予执行或拖延执行。第三，法院违法执行或执法不公现象较为严重，突出表现在：程序违法，尤其是违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施；滥用执行权力，以罚款、拘留等作为强制执行手段强迫进行执行和解；违法或不当执行案外人财产，造成案外人的合法权益受到侵害；违反规定收取执行费用，任意收费、提高收费标准等情况时有发生；不妥善保管和及时处理财物，扩大了当事人的损失；片面追求执结率，违法或不当终止执行案件。执行难、执行乱问题的存在，一方面严重损害了国家司法的权威，另一方面又造成了对判决确定的当事人权益的损害，必须通过多方面的途径来解决这一问题。就外部因素而言，这一问题的产生与现行执行制度中监督的缺失和救济制度的不完善有着直接的关系。

（一）法院内部监督体系的不足

民事执行活动既涉及审判活动，还涉及执行措施的适用、执行财产的处理以及不同法院之间的协调与配合。民事诉讼法中对上级法院对下级法院执行活动的监督基本上未作任何规定。为了加强法院内部监督，最高人民法院在1998 年7 月颁布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，专门规定了对民事执行的内部监督。2000 年1 月，最高人民法院又颁布《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，对于执行程序作进一步改革，更加明确地规定了在执行程序中高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下，对下级人民法院执行的统一管理和监督、指导作用，并明确了监督的具体方式，即“高级人民法院有权对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正。”[1]

上述两个规定对监督、规范民事执行活动具有一定的实际效果。但是，这种内部监督机制存在的问题很多。第一，按照《人民法院组织法》和其他有关法律规定，地方各级法院是一级审判组织，上级法院对下级法院审判活动的监督，是通过法定的司法审判程序进行监督的。而该规定确定的监督方式是由上级人民法院对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正，这种类似上下级行政领导体制的监督方式，与我国现行审判体制不甚相符。第二，监督的运作程序不明。上级人民法院对下

级人民法院违法、错误的执行裁定、执行行为有权予以纠正，但具体应当适用什么程序，按照什么标准来决定纠正？上述规定均没有予以明确。第三，监督缺乏透明度。不论是司法解释所规定的上、下级法院之间统一管理的监督机制，还是司法实践中实行的同级法院内部的执行裁决权和执行实施权分离的监督制约机制，基本上仍然停留在人民法院的自我监督、内部监督的封闭状态下，未在程序上公开化和透明化。[2]因此，内部监督体系的存在不能成为排斥外部监督的理由，尤其是在我国的二元司法体制下，检察机关作为专门行使法律监督权的司法机关，检察监督较法院内部监督具有更高的社会透明度，更强的制约性，更明显的公正性，也更能取信于民。

（二）现行执行相关法规对当事人、案外人的救济不足

执行程序关乎债权人的合法权益能否实现，还涉及债务人和案外人合法权益的保护，因此，当执行当事人或案外人的合法权益因执行机关的执行行为而受到侵害时，应当设立一种补救的保护方法，即建立完善的民事执行救济制度。目前我国的民事执行救济制度存在的缺陷和不足主要有两个方面：

其一，现行法律规定的实体上的救济制度，尤其是民事执行异议制度，在程序设置上缺乏科学性。民事执行救济包括实体性救济和程序性救济，前者是针对执行标的本身存在私权纠纷而提出的救济，后者是对违法或不当实施的执行行为而提出的救济。民事诉讼法规定了两种执行的实体性救济制度，一是执行异议，二是执行回转。民事诉讼法第二百零八条规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审理。理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。”但是所谓的“法定程序”法律并无规定。案外人对执行标的提出异议，是权利人就执行标的提出的私权主张，对私权纠纷的审查应依照法定的诉讼程序进行。而在现行执行程序中，执行人员进行非公开、非开庭式的审查，没有给予有关当事人、案外人充分陈述事实和理由并进行辩论、质证的机会，并且所作出的这种裁定是终局性的，当事人没有上诉的权利。根据最高人民法院的司法解释，即使发生错误也只能由案外人将原案原、被告作为另案被告另行起诉。这一制度安排对权利人的保护无疑是很不利的。

其二，现行法律规定的程序性救济很不充分。国家赔偿法第三十一条规定，人民法院对民事、行政判决、裁定及其他生效法律文书执行错误造成损害的，赔偿请求人有权获得国家赔偿。但由于国家赔偿决定程序存在的诸多问题，这一规定在实践中执行起来困难重重。当事人、案外人缺乏其他有效的救济渠道和方法。

综上所述，由于法院内部监督体系不足，对当事人、案外人的救济制度存在缺陷，致使目前执行中存在的问题屡禁不止，在现有制度、措施无法有效遏制的情况下，客观上需要从外部进行有效的监督，因此，对民事行政执行进行检察监督是实现司法公正的现实需求。

二、对民事执行进行检察监督的法律依据