地下综合管廊风险管理(2)

一、地下综合管廊PPP项目的风险类别
(一)社会稳定风险
1、重大项目在开展前期工作时应对社会稳定风险进行调查分析
根据国家发展改革委《关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改投资〔2012〕2492号)规定，项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。

2、社会稳定风险等级
重大项目社会稳定风险等级分为三级:
(1)高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。

(2)中风险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。

(3)低风险：多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。

(二)项目审批风险
地下综合管廊项目审批风险包含两类：
1、项目PPP模式审批风险
项目PPP模式审批风险，指管廊项目未经或未按照规定程序开展PPP模式准备阶段工作，如未按照规定提供或提供虚假的物有所值和财政承受能力论证/验证报告，管廊项目实施方案未经政府审批。

2、项目建设审批手续风险
项目建设审批手续风险，主要指新建管廊项目未经或未按照规定程序开展项目建设手续的申报及批复，如无项目可行性研究报告、节能评估、环境影响评估、用地预审、水土保持方案等。

(三)土地获取风险
由于地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，项目的建设必然会涉及到项目用地问题。

但是，无论对于项目用地的取得方式，即应当以“招拍挂”、协议出让、划拨还是租赁方式取得;还是对于项目用地的取得主体，即由项目实施机构负责或项目公司/ 中选社会资本方负责取得项目土地使用权，目前PPP项目合作各方对于上述问题的认知及实操做法各异，由此便出现地下综合管廊项目如何取得土地使用权的风险问题。

(四)项目融资风险
1、融资交割风险
由于地下综合管廊项目的投资体量、投资周期较长，并且政府采用PPP模式初衷在于减轻地方政府负债、平滑政府财政支
付，所以通常地下综合管廊项目均要求社会资本具有雄厚的资信能力，保障项目能够通过各种融资渠道、方式获得足够的资金。

但如项目在执行阶段，社会资本/项目公司因各种原因未完成融资交割或未按约定足额融取资金，便出现项目的融资风险，造成项目建设难以为继。

2、利率及通货膨胀率变化风险
此外，地下综合管廊PPP项目在进入运营期后，由于运营周期较长，在此期间会发生诸多的不确定性因素，而针对项目投融资方面，社会资本方面临的最大风险因素在于基准利率、通货膨胀变化。

基准利率作为融资的衡量杠杆，如果该等指标出现较大幅度的变化，无疑会造成融资成本的增减;通货膨胀无论是在项目融资层面，还是对于投资者投资收益回收层面均产生重大影响。

(五)管廊建设风险
地下综合管廊PPP项目的建设风险分为两类：
1、管廊适宜建设性风险
管廊适宜建设性风险，是指未充分考虑管廊建设的经济可行性、社会效益可行性而径行确定项目规划选择、建设区位所带来的不确定性风险，表现在未充分考虑项目所在道路运输繁忙程度、交通流量情况、新区与老区等因素。

2、管廊工程建设风险
管廊工程建设风险，是指项目在建设中存在的成本或工期延误、施工技术不当、分包方违约、工程质量、工地安全、劳动争议及罢工、环境破坏等形成的风险。

(六)原材料供应风险
地下综合管廊项目无论是现场混凝土浇筑，还是预制件施工，均会涉及到大量钢筋、混凝土等原材料消耗，因此，在项目实施过程中会产生原材料供应风险，如原材料断货、存在质量问题等。

(七)项目收益稳定性风险
虽国家发展改革委、住房和城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》对城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上确定了协商、政府定价或政府指导价三种途径，然而现实操作过程中，由于各地方政府尚未出台具备可操作性的地下综合管廊收费制度实施细则，对入廊费和运维费还未出台相应的政府定价及指导价，导致项目公司向入廊管线单位收费时无据可依，无论是采用“直埋成本法”还是“空间比例法”均不能公平地解决该问题。

地下综合管廊的建设成本及运营成本难以在地方政府及入廊管线单位之间进行合理分摊，从而导致项目收益的不稳定性，同时造成了地方政府需承担的财政补贴数额也存在不确定性。

(八)管线入廊不可控风险
由于地下综合管廊PPP项目的收入来源其中之一便是入廊管线单位支付的入廊费及运维费，如果无法保障现有规划内的管线入廊、缴费，在不考虑政府兜底支付的情况下就无法满足项目合理收益的投资目的。

实践操作中，现有管线单位出于资金、管理、产权意识等因素考虑,缺乏入廊的积极性，甚至一些管线单位宁可绕着走, 也不愿把管线纳入管廊里，由此出现了管线入廊不可控的风险。

(九)项目运维质量不可控性风险
由于地下综合管廊PPP项目在建设完成、通过竣工验收后，符合约定运营条件的即进入项目运营环节，一般而言，政府并不作为管廊PPP项目的实际运营主体，因此，政府一方而言，对项目的管理水平和管理能力、服务质量、设施维护是否到位、环境保护等运营事项均无法直接控制，存在运维质量不可控的风险。

对于项目公司/中选社会资本而言，因由其实际负责项目的运营工作，按照约定由其负责运营维护内容的，应由其承担运营期间可能发生的不可控风险。

(十)政策性基金融资及退出风险
在综合管廊PPP项目实务操作中，常会利用各种政策性基金如国开基金等产业引导基金以解决项目融资困难的问题，但是，就目前出台的规范文件来看，并未明确该等政策性基金如何介入到PPP项目、基金介入PPP项目的期间及收益，更加未明确该等基金期满的退出机制。

在基金进入路径和退出机制等关键环
节均不明确的前提下即开展PPP项目的融资合作，无论是对于管廊PPP项目的社会资本，还是对该等政策性基金均存在不确定性，也会相应给项目带来融资上的风险。

(十一)不可抗力风险
1、政治不可抗力风险
政治不可抗力风险，是指出现非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更(即“政府不可控的法律变更”)、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件而产生的风险。

2、自然不可抗力风险
自然不可抗力风险，是指出现台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害;有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件而产生的风险。

二、风险分配原则
(一)一般风险分配原则
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

(二)设置PPP项目合同应坚持的风险分配原则
地下综合管廊PPP项目合作各方确定PPP项目合同的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保PPP项目顺利实施和实现物有所
值。

在设置PPP项目合同条款时，要始终遵循上述合同目的，并坚持风险分配的下列基本原则：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力;
2、承担风险的一方能够将该风险合理转移(例如通过购买相应保险);
3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;
4、由该方承担该风险最有效率;
5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。