065.对总体规划改革中指标体系的思考——以厦门为例

对总体规划改革中指标体系的思考——以厦门为例

王颖，叶嵩

摘要：城市总体规划指标体系反映了城市规划的公共政策属性，是引导城市健康有序发展的重要保障。传统城市总体规划指标体系存在指标趋同、延续计划经济时期思路、可实施性不足等问题。随着住建部正式启动新一版城市总体规划编制试点工作，北京、上海新一版城市总体规划相继得到批复，各地方城市也积极开展实践探索。本文以厦门为例，立足国家总体改革思路和住建部新一版城市总体规划试点要求，在指标体系构建方法、内容、传导机制等方面进行了探索，试图理顺“城市发展目标——指标——策略——实施机制”的逻辑关系，通过“目标指标化、指标空间化”的传导方式，建立了城市总体规划层面刚弹结合的指标管控体系。

关键词：城市总体规划，指标体系，空间传导，路径引导

“科学的城市总体规划一定要有科学的指标体系作保障”1，城市总体规划指标体系明确了城市总体目标的实现路径，反映了城市规划的公共政策属性。科学的制定与实施城市总体规划指标体系，发挥其综合调控作用，有助于引导城市健康有序发展。因此，在新一轮城市总体规划编制实践中，有必要对传统城市总体规划指标体系存在的问题进行研究，构建科学合理，实施有效的指标体系。

1国内外城市规划指标体系研究

1.1国内城市总体规划指标体系研究

2011年，上海市对城市总体规划指标体系开展研究（叶贵勋、金忠民，2002），从人口、用地、城镇体系、文化、教育、体育、卫生、环境、绿地、交通、市政公用设施等共21个大类、48个中类、352个小类的城市总体规划指标体系2。深圳市于2011年将城市发展目标进行分解（陆佳、邹兵等，2011），包括区域协作、经济转型、社会和谐、生态保护4个分目标、20项评价要素，并划分为控制性指标与引导性指标3。在已有的规划项目实践中，指标体系通常涵盖经济发展类指标（GDP、产业结构等）、社会人文类指标（人口规模、社会保障、公共设施等）、资源环境类指标（生态、水资源、土地资源等）等方面。为了在全国层面加强统一管理，住建部在2007年提出“建立和完善科学编制城市总体规划的指标体系”，并印发了包含4大类、27小项的指导意见，为各城市的总体规划编制提供参考。2017年8月，住建部公布《关于城市总体规划编制试点的指导意见》，要求“建立以实现五大发展理念为导向的城市总体规划指标体系，重点涵盖人口资源环境、经济社会文化、城乡区域统筹、城乡基础设施和公共服务保障能力水平、社区服务、市民满意度等核心指标，明确各区县差

1汪光焘.建立和完善科学编制城市总体规划的指标体系[J].城市规划,2007(04):9-15.

2叶贵勋,金忠民.上海城市总体规划指标体系研究[J].城市规划汇刊,2002(03):32-36+79.

3陆佳,邹兵,樊行.可持续发展的城市总体规划目标指标体系[J].城市规划,2011,35(08):83-87.

异化的考核重点”。

表1国内部分城市总体规划指标体系

规划名称城市发展目标/城市性质指标体系概况指标特征住建部《关于落实城

市总体规划指标体系的指导意见》（2007）—

经济、社会人文、资

源、环境四个方面

共4大类，15中类，

27项指标，分为引导

型和控制型，定量化

住建部《关于城市总

体规划编制试点的指导意见》（2017）—

实现创新、协调、绿

色、开放、共享五大

发展理念为导向

5大类，94项指标，

其中带有空间属性的

指标44项（讨论稿）

厦门市城市总体规划（2011-2020）•我国经济特区

•东南沿海重要的中心

城市

•港口及风景旅游城市

涉及人口、资源环境、

社会经济、交通等方

面

共15项，定量指标

北京市城市总体规划（2016-2035）•全国政治中心

•文化中心

•国际交往中心

•科技创新中心

按照创新、协调、绿

色、开放、共享五大

理念

共5大类，42项指标，

定量指标为主，

上海市城市总体规划（2017-2035）•卓越的全球城市

•具有世界影响力的社

会主义现代化国际大都市

•创新之城、人文之城、

生态之城

发展模式转型、更具

活力的繁荣创新之

城、更富魅力的幸福

人文之城、更可持续

的韧性生态之城四大

类

共4大类，30项指标，

定量指标为主，突出

空间属性和民生设施

尽管城市总体规划指标体系在不断地进行补充完善，总体来说仍存在以下问题：对指标体系重视不足，各城市指标体系趋同，未能反映出城市在资源禀赋、发展条件、发展阶段、空间特色等方面的差异性；延续计划经济时期对城市建设采用标准化、配额化的特点，多局限于规划建设语境下的物质空间管控和硬件设施建设，对社会经济发展态势和质量提升需求方面考虑不足；多为城乡建设统计年鉴相关指标的汇总，与发展目标、规划策略、行动计划脱节，难以满足新一轮城市发展和总体规划改革的要求。

1.2国外最新规划指标体系评价

基于国家体制、规划编制体系和国情的差异，国外城市指标体系有很大差异。对国外全球城市最新宏观规划中的指标体系进行借鉴，主要有以下特征：第一，以城市发展目标引领指标体系设置，理顺从总体目标到子目标、管控指标、策略、实施机制的逻辑关系，如纽约在“强大和公正的城市”这一总体目标下，设置繁荣增长等四个发展愿景，并将繁荣增长愿景分解为产业发展、就业增长、住房、社区、文化、交通、基础设施等方面指标，提出具体实施策略；第二，综合考虑经济发展、环境保护、人文社会等多方面因素，发挥规划公共政策属性，关注公共资源的配置，以新加坡概念规划为例，对公共资源的配置涵盖了城市商业