转型期我国土地发展权特征与城市规划制度困境
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经 济 的发 展 和 两 党 执 政 的 更 迭 ，数 度 调整。 。
互影 响也 越 来越 大 ：（ ２ ） 大 量土地 作 为非农业 用途使 用 ，土 地的价值 更 多 的受到外界而非 自身投入的影响 ；（ ３ ） 土 地交 易愈来愈 频繁 土地的使 用性 质 和使 用强度经常更改。 在这种 背景 下 ，土地 发展权 作 为 土 地资源 的一种 新的属 性 其价值 逐
价 值 逐 渐 显 现 超 出 了 界 定 这 个 权 利
展权 ，则是可 以从权 利束 中剥离 的一
项 权 利 ， 可 以 脱 离 土 地 实 体 ．甚 至 可 以建 立 独 立 的 “ 土 地 发 展 权 交 易
土 地 是 财 富 之 母 ，人 类 几 乎 所 有 的财 富都是 与土地 的开发 与利用相 关的 。从 农业社会 到工 业社会到 信息
而 不 涉及 地上 或地 下 ；（ ３ ） 这 种权 利
是 一种静 态的权 利 ，不 涉及土地 使用 用途 改变的动 态过 程。所 以．在 ２ Ｏ世 纪 之前 ，土地制度 所关注 的重 点 ，大
都 是 以罗 马 物 权 法 为 基 础 的 土 地 静 态 权 利 。
发展权 为核心 ，完善城 市规划 实务体
系的建议。
采矿权 的 出现 ，首先 改变 了人 们
对 土 地 产 权 仅 限 于 地 面 的 认 识 ，在 大 多 数 国 家 ，采 矿 权 都 不 是 一 种 完 全 的
土地 产权 制度的改 革是我 国转型 期的重 要任务 ，改革不 能仅仅停 留在 所 有权 与使用权 分离 的层次上 ，需要
Ｉ ・
的 经 济 利 益 ；田 莉 （ ２ ０ ０ ６ ）认 为 ， 控 规 之 所 以重 要 ，最 根 本 的 原 因 ，在 于
加 主 要 依 赖 于 土 地 所 有 者 的 投 入 ；
制 ，不 论 是 用 规 划 立 法 还 是 其 它 手 段
（ ２ ）土地 的权 利 基 本 都 针 对 “ 地面”
都没 有减 少土地 的总价值 ，而是产 生 了一个转移价值 （ ｓ ｈ ｉ ｆ ｔ ｖ ａ ｌ ｕ ｅ ） 禁止 发展 的土地 价值 下降 ，土地 所有者 应 当从 “ 改善基金 ” （ ｂ ｅ ｔ ｔ ｅ ｒ ｍｅ ｎ ｔ ｆ ｕ ｎ ｄ ） 中获 得补偿 ： 获得发 展许可 的土地 价 值上 升 增值 部分不 应归 土地 所有 者 而应 归社 区所有 ，用 于建 立 改善 基 金” 。厄斯 瓦特 报告 的思想 在 １ ９ ４ ７年 英国 《 城 乡规 划法》 中得 以实现 ，其 规定 ： 一 切私 有土地将 来 的发 展权 归 国家所 有 ，私 有土地所 有人或 其他任
变 了土地产权 的特征 。城市 的发展 对
于土地产 权所产 生 的重大影 响至少体 现在 以下 几个 方 面 ： （ １ ） 首 先 ．由 于 人１ ： ３的增长 ．土地 这种 有限 的资源 稀
缺 性 越 来 越 高 ，土 地 开 发 所 产 生 的 相
乡规划法 》之后 这一税 率随 着英 国
时 代 ，对 于 土 地 的 利 用 方 式 发 生 了 本
的成 本的 时候 ，产权 的重新 界定就 会
发 生 。 西 方 国 家 对 于 土 地 发 展 权 一 般
Hale Waihona Puke 市场 ” 。在 这 一 思想 的 基础 上 ．美 国
的 土 地 发 展 权 制 度 由 土 地 所 有 者 拥
质 改 变，依 附于土 地的各 种权利 的价 值 也不 断显现和 消亡 ，对 于这些 权利 的界定 ，成 为 了人 类社会 的各种 制度 的重要组 成部分 。在漫长 的农业社 会 农 业生产 是土地最 重要 的功能 ，土地 的价值主 要体现在 土地 的资源禀赋 和
得 到 继 续 深 化 ， 以 应 对 与 之 相 关 的 土
私有 权利 。如 果说采 矿权对 每一块 土
地 而 言 不 具 普 遍 意 义 的话 ，那 么 ２ Ｏ世
地 资源配 置效率 与社会公 平等诸 多问
题 。本文 的第一部 分将讨论 土地发 展 权 的权源 和两种基 本模 式 ．并对土 地 发 展权进 行进一步 解析 ： 第 二部分 通 过 对我 国相 关法律 法规 的解读 ，分 析 在 我国法律 并无 明确界定 的 土地 发 展权 ”的状 况下 ，这 一权利 的实际 配
何 人 欲 变 更 土 地 的 使 用 类 别 ，必 须 获
控 规 直 接 界 定 了土 地 的发 展 权 ．也 就 决 定 了土 地 的市 场 价 值 郭 湘 闽 （ ２ ０ ０ ７ ）根 据北京 ｌ Ｅ ｌ 城保 护 中的经验 提 出了完善土 地发展权 制度建 设的建
议 ； 而 黄莉 （ ２ ０ ０ ８ ） 则 提 出 了 以 土 地
纪 以来的城市 的发展 ，则从根 本上 改
得城市规 划 的许可 ．在 开发 之前 ，必 须先 向政 府购 买土地 发展权 ，缴纳不 同 用 途 土地 价 值 之 间 差值 的发 展 税
（ ｄ ｅ ｖ ｅ ｌ ｏ ｐ ｍ ｅ ｎ ｔ ｃ ｈ ａ ｒ ｇ ｅ ） ．１ ９ ４ ７年 《 城
划 分 成 一 组 权 利 束 ” ．（ ａ ｂ ｕ ｎ ｄ ｌ ｅ ｏ ｆ
文章最 后初步 提 出了破 解这 一困境 的
思考 。
ｒ ｉ ｇ ｈ ｔ ｓ ）（ Ｒ ｅ ｎ ａ ｒ ｄ ，２ ０ ０ ７ ） ，而 土 地 的 发
１土 地 发展 权 ： 权 源与模 式
渐 显现 出来。根 据 巴泽 尔 （ １ ９ ９ ７ ）对 产权 界定机 理 的研 究 ，当一种产权 的
置情 况 ； 第三 部分则分 析 了我国土地
发展 权制度 与城市规 划制度 是如何相 互作用 ． 而形成一个 制度困境的机 制 ；
美 国 和 英 国在 土地 产 权 的 认 识 上有 很大 的区别 。西欧 国家认 为土地 产权 是一个 包括地 下权 ，空气权等 在 内 的一 个 整 体 ．而 美 国倾 向 于 将 其
互影 响也 越 来越 大 ：（ ２ ） 大 量土地 作 为非农业 用途使 用 ，土 地的价值 更 多 的受到外界而非 自身投入的影响 ；（ ３ ） 土 地交 易愈来愈 频繁 土地的使 用性 质 和使 用强度经常更改。 在这种 背景 下 ，土地 发展权 作 为 土 地资源 的一种 新的属 性 其价值 逐
价 值 逐 渐 显 现 超 出 了 界 定 这 个 权 利
展权 ，则是可 以从权 利束 中剥离 的一
项 权 利 ， 可 以 脱 离 土 地 实 体 ．甚 至 可 以建 立 独 立 的 “ 土 地 发 展 权 交 易
土 地 是 财 富 之 母 ，人 类 几 乎 所 有 的财 富都是 与土地 的开发 与利用相 关的 。从 农业社会 到工 业社会到 信息
而 不 涉及 地上 或地 下 ；（ ３ ） 这 种权 利
是 一种静 态的权 利 ，不 涉及土地 使用 用途 改变的动 态过 程。所 以．在 ２ Ｏ世 纪 之前 ，土地制度 所关注 的重 点 ，大
都 是 以罗 马 物 权 法 为 基 础 的 土 地 静 态 权 利 。
发展权 为核心 ，完善城 市规划 实务体
系的建议。
采矿权 的 出现 ，首先 改变 了人 们
对 土 地 产 权 仅 限 于 地 面 的 认 识 ，在 大 多 数 国 家 ，采 矿 权 都 不 是 一 种 完 全 的
土地 产权 制度的改 革是我 国转型 期的重 要任务 ，改革不 能仅仅停 留在 所 有权 与使用权 分离 的层次上 ，需要
Ｉ ・
的 经 济 利 益 ；田 莉 （ ２ ０ ０ ６ ）认 为 ， 控 规 之 所 以重 要 ，最 根 本 的 原 因 ，在 于
加 主 要 依 赖 于 土 地 所 有 者 的 投 入 ；
制 ，不 论 是 用 规 划 立 法 还 是 其 它 手 段
（ ２ ）土地 的权 利 基 本 都 针 对 “ 地面”
都没 有减 少土地 的总价值 ，而是产 生 了一个转移价值 （ ｓ ｈ ｉ ｆ ｔ ｖ ａ ｌ ｕ ｅ ） 禁止 发展 的土地 价值 下降 ，土地 所有者 应 当从 “ 改善基金 ” （ ｂ ｅ ｔ ｔ ｅ ｒ ｍｅ ｎ ｔ ｆ ｕ ｎ ｄ ） 中获 得补偿 ： 获得发 展许可 的土地 价 值上 升 增值 部分不 应归 土地 所有 者 而应 归社 区所有 ，用 于建 立 改善 基 金” 。厄斯 瓦特 报告 的思想 在 １ ９ ４ ７年 英国 《 城 乡规 划法》 中得 以实现 ，其 规定 ： 一 切私 有土地将 来 的发 展权 归 国家所 有 ，私 有土地所 有人或 其他任
变 了土地产权 的特征 。城市 的发展 对
于土地产 权所产 生 的重大影 响至少体 现在 以下 几个 方 面 ： （ １ ） 首 先 ．由 于 人１ ： ３的增长 ．土地 这种 有限 的资源 稀
缺 性 越 来 越 高 ，土 地 开 发 所 产 生 的 相
乡规划法 》之后 这一税 率随 着英 国
时 代 ，对 于 土 地 的 利 用 方 式 发 生 了 本
的成 本的 时候 ，产权 的重新 界定就 会
发 生 。 西 方 国 家 对 于 土 地 发 展 权 一 般
Hale Waihona Puke 市场 ” 。在 这 一 思想 的 基础 上 ．美 国
的 土 地 发 展 权 制 度 由 土 地 所 有 者 拥
质 改 变，依 附于土 地的各 种权利 的价 值 也不 断显现和 消亡 ，对 于这些 权利 的界定 ，成 为 了人 类社会 的各种 制度 的重要组 成部分 。在漫长 的农业社 会 农 业生产 是土地最 重要 的功能 ，土地 的价值主 要体现在 土地 的资源禀赋 和
得 到 继 续 深 化 ， 以 应 对 与 之 相 关 的 土
私有 权利 。如 果说采 矿权对 每一块 土
地 而 言 不 具 普 遍 意 义 的话 ，那 么 ２ Ｏ世
地 资源配 置效率 与社会公 平等诸 多问
题 。本文 的第一部 分将讨论 土地发 展 权 的权源 和两种基 本模 式 ．并对土 地 发 展权进 行进一步 解析 ： 第 二部分 通 过 对我 国相 关法律 法规 的解读 ，分 析 在 我国法律 并无 明确界定 的 土地 发 展权 ”的状 况下 ，这 一权利 的实际 配
何 人 欲 变 更 土 地 的 使 用 类 别 ，必 须 获
控 规 直 接 界 定 了土 地 的发 展 权 ．也 就 决 定 了土 地 的市 场 价 值 郭 湘 闽 （ ２ ０ ０ ７ ）根 据北京 ｌ Ｅ ｌ 城保 护 中的经验 提 出了完善土 地发展权 制度建 设的建
议 ； 而 黄莉 （ ２ ０ ０ ８ ） 则 提 出 了 以 土 地
纪 以来的城市 的发展 ，则从根 本上 改
得城市规 划 的许可 ．在 开发 之前 ，必 须先 向政 府购 买土地 发展权 ，缴纳不 同 用 途 土地 价 值 之 间 差值 的发 展 税
（ ｄ ｅ ｖ ｅ ｌ ｏ ｐ ｍ ｅ ｎ ｔ ｃ ｈ ａ ｒ ｇ ｅ ） ．１ ９ ４ ７年 《 城
划 分 成 一 组 权 利 束 ” ．（ ａ ｂ ｕ ｎ ｄ ｌ ｅ ｏ ｆ
文章最 后初步 提 出了破 解这 一困境 的
思考 。
ｒ ｉ ｇ ｈ ｔ ｓ ）（ Ｒ ｅ ｎ ａ ｒ ｄ ，２ ０ ０ ７ ） ，而 土 地 的 发
１土 地 发展 权 ： 权 源与模 式
渐 显现 出来。根 据 巴泽 尔 （ １ ９ ９ ７ ）对 产权 界定机 理 的研 究 ，当一种产权 的
置情 况 ； 第三 部分则分 析 了我国土地
发展 权制度 与城市规 划制度 是如何相 互作用 ． 而形成一个 制度困境的机 制 ；
美 国 和 英 国在 土地 产 权 的 认 识 上有 很大 的区别 。西欧 国家认 为土地 产权 是一个 包括地 下权 ，空气权等 在 内 的一 个 整 体 ．而 美 国倾 向 于 将 其