公安机关执法规范化建设的实践与思考

公安机关执法规范化建设的实践与思考

执法规范化建设是公安部部署的“三项建设”的重要内容之一。公安机关执法规范化建设，是一项涉及统一执法思想、规范执法主体、完善执法制度、规范执法行为、强化执法监督和执法信息化建设等内容的系统工程，没有执法的规范就没有队伍的规范、业务的发展、形象的提升。本文尝试对公安执法执勤规范化建设的基本理论和实践要求作一剖析，以抛砖引玉，共同探讨。

一、执法执勤规范化的基本内涵与特征

执法规范化是指公安机关依据法律法规和内部规程办理各类案件，执行勤务所形成的基本体系，是公安民警必须遵循的行为准则，是依法行政，依法治警在公安工作中的具体体现，也是现代警务机制和公安队伍正规化建设的重要组成部分。它具有以下四个特征：一是法定性。执法活动的基本依据是国家的法律法规和规范性文件，以国家的强制力为重要依托，是广大人民管理国家事务的基本意愿通过公安机关的具体行为来实现的法定取权。二是程序性。执法活动及其规范体系建设以法律法规为依据，对具体的执法行为，执勤活动以及结果运用，制定了一整套严格、明确、标准的操作程序，以保证各项执法活动有序开展。三是公正性。这是执法执勤体系建设所追求的目标和衡量标准，也是公安民警依法履行职责的基本要求，实现社会公平与正义是建设法治国家，构建和谐社会的必然选择，更是公安机关执法活动的最基本追求。四是互动性。执法规范体系具有执法主体与执法客体，执法行为和执勤活动，主体素质与社会条件，软件建设与硬件保障等互为影响，互为促进，互为条件的辩证统一关系。

二、当前执法执勤工作中存在的问题与困难

（一）执法思想认识与时代发展要求不相适应

多年来，通过开展社会主义法治理念教育和“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，广大民警执法为民的自觉性和坚定性明显增强。但是，仍有一些民警没有摆正执法理念，办案不公、执法不严、执勤不文明、失职渎职等不作为、乱作为问题时有发生。在执法实体方面，存在着定性不准、主要证据不足、适用法律不当、处理不公甚至明显失当等问题；在执法程序方面，存在着随意启动执法程序、滥用强制措施、超期羁押、随意扣押、收集证据不细致等问题；在执法动机方面，存在着办“权力案”、“金钱案”、“指标案”、“人情案”等滥用执法权力等问题；在执法方式方面，存在冷、硬、横、推，不理性，一些民警往往以“管理者”自居，在处理案件时态度粗暴，对当事人不能够动之以情，晓之以理，不会疏导群众情绪，导致一些案件处理不妥，或者是事平气不平。

（二）执法执勤任务与现有警力状况和经费保障不相适应

1、公安机关维护社会政治稳定所面临的形势尖锐而复杂。确保社会治安平稳的任务艰巨而繁重，人民群众对公安机关严格公正文明执法的期望越来越强烈。而现有警力畸缺，基层警力不足，基层民警的工作压力和强度日趋加大，长期的超负荷工作不可避免的造成工作效率的下降和执法质量的降低，比如：警情处置方面要求我们必须按照刑诉法办理案件的规定要有两名以上正式民警出警，否则视为违法。机构设置不合理、警力配置不科学，民警素质不适应等问题长期得不到根本解决和有效缓解。

2、公安机关经费不足。尽管公安经费保障逐年改善，但仍有缺口，办案经费困难，办案成本加大,只能靠“以案养案”来维持日常的工作。有的民警在案件当事人身上动脑筋，打主意，为了创收而办案，为了完成案件数而办案。在执法过程中出现了以罚代“法”，以罚代拘等问题，导致公安执法发生扭曲和执法理念、手段、目的的偏差。

（三）执法执勤法规与客观形势发展不相适应

1、民警执法环境恶化，法律制度不够健全。警察执法代表的是国家，是法律赋予的权力和义务，抗拒警察执法，拒绝、阻碍警察执行公务，是对国家法律权威的公然挑战。英美法系国家都设有“袭警罪”这样一个独立罪名，每年因袭警而导致的警察伤亡人数远远低于我国。目前，我国尚无“袭警罪”的专门立法，民警在执法执勤中遇到不法侵害和袭击时，缺乏明确的保护性规定，以法护警缺少强有力的法律支撑。实

践中，对正在依法执行职务的国家工作人员造成重伤或死亡的，大陆法系一般以故意伤害罪或故意杀人罪定罪量刑。但是依照现行刑法“妨害公务”行为所侵犯的是简单的客体，强调行为的后果。而袭警行为从情理上讲，与抢劫罪一样，它所侵犯的是复杂客体，既侵犯了民警作为“自然人”所享有的健康权利，也侵犯了民警代表国家依法执行职务的公务活动。立法机关应当针对当前袭警犯罪多发的现状，在《刑法》第277条妨害公务罪中单独设立一款，对袭警犯罪做出特别规定，加大袭警犯罪的惩治力度。

2、有的法律法规不适应新形势发展和变化。客观形势的发展，要求法律法规及时调整和解决各种社会矛盾，要求公安机关更有效、更及时地维护日趋复杂的社会治安秩序，要求民警在履行社会治安管理过程中更体现法治化、人性化，但由于法律法规相对滞后，对社会、经济、生活等领域出现的新情况、新问题，一时难以用法律来调整。这就给公安机关实际工作造成困难和被动。比如：《道路交通安全法》第十七条规定设立道路交通事故社会救助基金，《禁毒法》中设立的社区戒毒问题等，而国家至今没有出台具体办法，各地都无法建立。公共娱乐场所、废旧物资收购业、机动车修理业等治安管理缺乏法律依据，管理措施无法到位，导致失控失管现象。还有为了适应新形势，体现执法新理念，在内部出台的各种办案程序基础上，又不断制定各类具体的操作规程，这对于民警具体执法既要追求法律上的公平公正，又要追求社会公众的认可满意，显然是难以两全齐美。

（四）司法职能方面存在的不作为

1、履职不规范、不作为。一是立案不作为。如该立案不立案，该撤案而不撤案。二是采取侦查措施不作为。如该采取侦查措施不采取，不该采取的而采取；该解除侦查措施而不解除侦查措施；不该变更强制措施而变更强制措施。三是取证方面不作为。如该搜集的证据不搜集或不及时搜集，证据取舍随意性大，使案件难以作出处理；该鉴定的不鉴定；该勘查现场的不勘查。四是程序方面的不作为。如：个别民警在讯问违法犯罪嫌疑人时没有履行告知义务，没有告知当事人应享有的权利义务，或有告知，但缺三少四，不全面。

2、履行职责不到位、不充分。一是“拖”。有的案件甚至拖得当事人都不耐烦了，不再找公安机关处理了，最后案件不了了之。在刑事案件的侦破中，尤其是取保候审案件，认为取保候审期限一年，时间充足，拖的现象更为突出，在取保候审期间不对嫌疑人进行讯问，不对案件作进一步调查取证，以致强制措施期限到期，移送起诉仍证据不足。这种“拖”的做法违背了公安机关履行职责的原则和要求，表面上看似乎履行了职责，实质上却是不作为。二是“执法随意”。如：在办理刑事、治安案件中，对违法犯罪嫌疑人该追究刑事责任的给予作劳教、治安处罚；该呈报劳动教养的作治安拘留、罚款处理；该给予治安处罚的作调解处理；该重处的轻处；该轻处的重处等。

3、缺乏责任意识，不思为。有的民警不仅缺乏业务知识和法律知识，而且缺乏敬业精神和勤政意识，工作上不求有功，但求无错，在执法中有的民警存在“不抱油桶不沾油”的思想，不是积极执法，而是消极应付，办理案件怕投诉，怕得罪人，怕扣分，畏难情绪大，凡事以为多做多错，少做少错，不做不错，多一事不如少一事，少一事不如无所事事。

4、法律素质不高，乱作为。一些民警学习主动性不强，对应知应会的有关法律法规规定及执法活动的方法、步骤、时限等一知半解，法律业务知识贫乏，导致在执法活动中不知悉自己应当履行的职责，在执法工作中出现乱作为的情形。如：有的民警在办案时，违法嫌疑人一进来，对违法嫌疑人乱许愿：“你讲完就没事了，就可以放你出去了”；有的民警在办理赌博案件时，对违法嫌疑人说：“你出多少钱，10万还是15万，把问题讲清楚就可以放你出去了”，有时甚至作假材料。这种我说了算，我就是法律，乱作为的现象，不仅侵害了公民的合法权益，而且损害了公安机关的形象。

三、加强执法规范化建设的几点思考

（一）转变执法观念，树立依法行政、依法办案的思想

加强执法规范化建设，首要的问题是不断深化端正执法思想、执法观念，从根本上提高执法为民意识。具体要做到“三个树立”。即一是树立法律至上意识。每位执法民警都必须掌握本执法领域的相关法律知识，并能做到熟练运用；其次，在各项执法活动中，都能以“法律为准绳”、“对法律负责”作为执法民警的自觉行动。使每一起案件的办理、每一次行政许可、每一次管理活动，都能按法律要求经得起质证。二是树立