PPP项目公司模式下关于社会资本退出问题探讨

２０１９年第２期(总第１３７期)黑龙江省政法管理干部学院学报ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＣａｄｒｅＣｏｌｌｅｇｅｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓＡｎｄＬａｗＮｏ ２㊀２０１９(ＳｕｍＮｏ １３７)

ＰＰＰ项目公司模式下关于社会资本退出问题探讨

刘康康

(中央财经大学法学院ꎬ北京１０００８１)

摘要:我国过去的公共服务领域以及基础设施领域基本上都是一种由政府单独出资建设并运营的模式ꎬ随着我国的社会主义现代化建设不断进行ꎬ近些年在公共服务领域出现了一种新的建设模式ꎬ就是政府和社会资本合作模式ꎬ简称ＰＰＰꎬ也就是由政府和社会资本一起合作出资来建设运营以及维护社会基础设施和公共服务ꎮ资本退出可以为我国ＰＰＰ项目公司模式的社会资本方提供一个可信赖投资环境ꎬ更有利于我国ＰＰＰ项目公司模式的发展和完善ꎮ我国ＰＰＰ项目公司中社会资本的退出方式主要包括股权转让㊁公开上市㊁股权回购㊁发行债券㊁资产证券化这几种方式ꎮ

关键词:ＰＰＰꎻ项目公司ꎻ社会资本

中图分类号:Ｄ９２３.９９１㊀㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀㊀文章编号:１００８－７９６６(２０１９)０２－００７８－０５收稿日期:２０１８－０９－２１

作者简介:刘康康(１９９５－)ꎬ男ꎬ湖北黄石人ꎬ２０１７级硕士研究生ꎮ

①ｓｐｅｃｉａｌｐｕｒｐｏｓｅｖｅｈｉｃｌｅꎬ简称ｓｐｖ(特殊目的载体)ꎮｓｐｖ的业务范围被严格限定ꎬ所以它是一般不会破产的高信用等级实体ꎮ一㊁ＰＰＰ项目简介

在进入了２１世纪的今天ꎬ社会发展进入了一个崭新的阶段ꎮ社会生活在不断地提高ꎬ社会中人们对政府提供的公共服务的要求也在不断的提高ꎮ我们国家过去的公共服务领域以及基础设施领域基本上都是一种由政府单独出资建设并运营的模式ꎬ这种模式下造成政府的财政资金的压力比较大以及一些其他方面的问题ꎮ随着近些年的发展ꎬ我国逐步推出了一项新的基础设施与公共服务领域的项目运作模式ꎬ这种模式的简称为ＰＰＰ(Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ)ꎬ全称为政府和社会资本合作ꎮ在此种模式下ꎬ在基础设施和公共服务的领域中ꎬ由政府和社会资本一起合作出资来建设运营以及维护这个社会基础设施和公共服务ꎮ这种模式能有效缓解政府的财政资金压力ꎬ并且能有效增强政府提供社会公共服务的效力和能力ꎮ在此种模式下ꎬ对于政府和社会资本都是一个双赢的模式ꎬ因为这不仅给政府带来了提供公共服务的资金ꎬ也为社会资本带来了投资的回报ꎮ虽然这是一个双赢的模式ꎬＰＰＰ模式在最近几年也异常的火爆ꎬ已经有许多政府与社会资本合作项目在投资建设中ꎬ但是ＰＰＰ模式有一些自身的缺点ꎬ那就是许多项目都是投资资金需求巨大ꎬ并且投资周期长ꎬ而且风险较大ꎮ社会资本的天性是投资盈利ꎬ社会资本在参与ＰＰＰ项目中的倾向性是进行投资并取得回报ꎮ而ＰＰＰ项目的特点又是投资金额巨大ꎬ风险高ꎬ投资周期长ꎬ这些对于社会资本方参与投资的心理有一定的阻碍ꎮ

我国的ＰＰＰ项目兴起没有多长时间ꎬ好多方面都存在经验不足的地方ꎮ比如在较大的ＰＰＰ项目中ꎬ一般情况下ꎬ为了更好地去建设运营以及维护公共服务项目ꎬＰＰＰ各方会根据项目情况成立ｓｐｖ①项目公司ꎮ涉及ｓｐｖ项目公司的一些问题都是在探索中ꎬ我们国家在这方面都没有什么经验ꎮ比如说公司如何治理?

公司的股权结构比例是怎么设置的?再比如说公司某一方的股权退出机制是怎么样的?这其中比较重要的一个点ꎬ那就是ＰＰＰ项目公司模式下ꎬ关于社会资本方退出的问题的探讨ꎮ本文主要围绕这个点展开ꎮ笔者收集了大量的文献资料ꎬ其中有些专家学对关于ｓｐｖ项目公司社会资本方的股权退出机制进行了一系列探讨ꎬ有些学者支持社会资本方的退出应该遵循普通公司关于股权退出的规定ꎬ有些学者提出社会资本方不应该退出ꎬ反正各有各的观点ꎮ笔者本人从法学的角度来探讨关于社会资本方在ＰＰＰ模式下的项目公司中的退出机制问题ꎮ

二㊁ＰＰＰ项目中社会资本退出意义

我们都知道ꎬ根据«ＰＰＰ项目合同指南(试行)»(以下简称指南)的规定ꎬ项目公司的投资比例中ꎬ政府的出资范围在０％到４９％之间ꎬ由此我们可以知道ꎬｓｐｖ公司的股权结构存在两种ꎮ第一种就是完全由社会资本方出资设立的项目公司ꎬ另外一种就是由社会资本方和政府方共同出资设立的公司ꎮ我们都知道ꎬ社会资本方在社会主义市场经济下ꎬ一般都是以营利为目的的ꎮ那么当社会资本方参与到公共服务以及基础设施建设中来的时候ꎬ我们会面临一些问题ꎮ我们想想ꎬ社会资本参与到社会公共服务项目的建设中ꎬ必然有着营利的目的ꎬ所以在公共服务项目建设中ꎬ当然要给社会资本方一定的投资营利机会ꎮ我们再想想ꎬ社会资本投资一般会倾向于投向回报多并且风险小(或者称为风险适中吧)的项目中ꎮ但是公共服务建设方面ꎬ它有着自身的一些特点ꎮ公共服务项目建设一般有着持续时间长㊁投资金额巨大ꎬ而且风险较大的特点ꎮ这些特点都与以营利为目的的社会资本方的投资倾向完全相反的ꎬ那么这一点是很会影响社会资本方参与到

ＰＰＰ项目中来的ꎮ当然ꎬ如果政府把握好ＰＰＰ项目公司的设计机制ꎬ那么好多东西是可以避免的ꎮ就比如说其中的投资风险大㊁投资周期长ꎬ社会资本方面如果参与到ｓｐｖ项目公司中ꎬ投入资金以后ꎬ社会资本方会考虑在面临一些问题时(比如公司资金不足)ꎬ是否能像普通公司那样ꎬ将已投入的资本退出来ꎮ所以本人认为ꎬｓｐｖ项目公司的成立不管是政府投资还是社会资本投资ꎬ只要投资参与到这个公共服务项目中来ꎬ就应该有一个良好的退出机制ꎮ一个良好的退出机制可以给社会资本方更多的回旋余地ꎬ减少社会资本方对于参与到这个ＰＰＰ项目中的顾虑ꎮ只有减少了社会资本方的投资顾虑ꎬ才能让社会资本方很好地参与到ＰＰＰ项目公司中来ꎬ无顾虑的参与到ＰＰＰ项目建设中来ꎮ只要法律法规能将退出机制设计得好ꎬ社会资本方就可以无顾虑的参加ｓｐｖ项目公司ꎬ无烦恼的退出ꎬ而且也不会影响ｓｐｖ项目公司的存续ꎬ不会影响ＰＰＰ项目的建设ꎮ所以项目公司的社会资本退出问题是一个很值得研究的问题ꎬ笔者下面就对社会资本方在ｓｐｖ项目公司中的退出问题进行一下探讨ꎮ

三㊁项目公司社会资本退出事由

政府和社会资本一起参与公共服务的建设ꎬ有许多项目是要成立项目公司的ꎮ这个ｓｐｖ项目公司的股权设置比例ꎬ是可以由双方协商决定的ꎮ但是政府的股权占比不能大于百分之四十九ꎮ当然在项目公司运营过程中会出现许多的意外事件ꎬ导致社会资本方会选择退出项目公司ꎮ那么在什么情况下会导致作为投资参加项目公司设立的社会资本方退出项目公司的运营呢?这是一个值得探讨的问题ꎮ只有将退出事由研究清楚ꎬ才能更好地制定社会资本方退出规范机制ꎬ防止社会公共利益受损ꎮ笔者将退出事由主要分为两大部分ꎬ一部分是由于外部因素的退出事由ꎬ一部分是内在因素的退出事由ꎮ

(一)社会资本方退出的外部事由

在ＰＰＰ项目建设运营过程中ꎬ会存在一些外部事由(也可以称为退出风险)ꎮ这些外部事由会使社会资本方产生退出项目公司的决定ꎮ在笔者阅读和研究的许多案例中ꎬ这些导致社会资本方退出的外部因素主要有三大部分ꎬ第一个是不可抗力风险ꎬ第二个是政府违约风险ꎬ第三个就是法律法规政策的风险ꎮ这三个风险是ＰＰＰ项目公司中最常见的风险ꎬ这些风险的出现往往会导致协议履行不能的可能ꎬ进而导致社会资本退出ＰＰＰ项目ꎮ

所谓的不可抗力风险ꎬ根据我国的相关法律规定ꎬ就是指不能预见㊁不能避免的客观情况ꎮ不可抗力的