联邦主义与功能主义之争_欧洲早期政治一体化理论
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举行立宪大会是实现一体化联邦的第 一种方法 。联邦主义者的一般理解是 ,立 宪大会将起草一个联盟条约以作为最初的 欧洲联邦宪法 ,然后由成员国接受并落实 。 立宪大会是联邦主义运动在战后早期阶段 最初选择的手段 ,希望欧洲理事会将或者 成为或者组建这样一个立宪大会 。欧洲理 事会创建联邦制度失败后 ,持有这种想法 的联邦主义者将注意力转向欧洲议会 。他 们希望分阶段创建一个大众立宪会议 ,将 欧洲议会改为公民直接选举并由他们起草
联邦 主 义 是 一 种 分 配 政 府 权 力 的 方 法 ,以使得中央和地方政府在一个有限范 围内是独立的但却是相互合作的 。对这一 原则的检验是 ,它是否体现了相互独立的 中央和地方政府之间的权力分配 ? 这一原 则的最好应用被认为是在美国 、澳大利亚 、 加拿大和印度 ②。
作为政治组织基础的联邦制原则有着 很大的弹性 。它可以被看作是主张创建由 主权国家加入的联邦化政府 ,也可以被视 为改建现存国家形式的方法 ,即实现统一 国家内权力向地方政府的转移 。事实上 , 这一理论对联邦组织的分散化或一体化所 包含的层次和步骤没有一个量的限制 。现 存的典型的联邦功能的双层化结构 ———中 央政府和省州政府 ,并不是必然的形式 。 就欧洲而言 ,我们不仅可以看到集权的联 邦化欧洲的主张 ,也包括统一国家如英国 的权力联邦化分散的要求 。“联邦的联邦” 观点导致了对欧洲联邦主义思想的重要修 改 。恩 尼 斯 特 ·威 斯 特 里 希 ( Ernest Wistrich) 在一个关于欧洲联邦的建议中提 出了不同于马凯的联邦主义的定义 :联邦 主义的实质是权力的非集中化 ,以便需要
·理论研讨·
联邦主义与功能主义之争 :欧洲早期政治一体化理论
郇庆治 胡 瑾
内容提要 :本文评述了 50 、60 年代欧洲政治家和学者阐释欧洲一体化起源 、 动力机制和发展目标的两个主要流派 ,即联邦主义和功能主义 。作者认为二者 实质上是分别对欧洲一体化实践两个主要方面即目标与动力机制的阐释 ,因而 , 它们之间的理论差异不会 ,也没有演变成实践中的方法与思路的对立 ,相反 ,它 们在很大程度上是相互补充的 ,而并不是哪一个派别单独地提供了对欧洲早期 一体化进程的合理阐释 ,对这两个主要流派的综合考察可为我们对欧洲当前及 其未来一段时期一体化实践的认识提供了一个视角参照 。 关键词 :欧洲一体化 ;联邦主义 ;功能主义 ;新功能主义 分类号 :D5 文献标识码 :A 文章编号 :1004 - 9789 (1999) 02 - 0004 - 12
① Kant , Thoughts on Perpet ual Peace , 1795.
② R. Mackay. Tow ards a U nited S tates of Eu rope : A n A nalysis of B riai n’s Role i n Eu ropean U nion (London ,Hutchinson ,1961) ,p . 83.
对于联邦主义者来说 ,一体化的最终 结果即建立一个新的“联邦化国家”比实现
这一目标的手段更重要 。作为一种国际一 体化理论 ,它最初的希望是用一个全球联 邦代替松散的联合国 ,但现实是只能始于 并限于一个区域性联邦 ———欧共体 。联邦 制国家有着不同的含义 ,但其核心是权力 在不 同 层 次 政 府 组 织 中 的 分 配 。马 凯 ( R1Mackay) 在欧洲一体化背景下给出了 联邦主义的如下定义 :
米特兰尼从中得出的结论是 ,不是追 问和强调由谁来行使主权和权力 ,而是着 力于权力应当用于哪些对象和目的 。换句 话说 ,问题的关键不是谁是真正的权威 ,而 是权力的正确目的和适当行使手段 。
欧洲理事会未能实现联邦主义者的最 初理想 ,部分原因是英国反对联邦主义的 设想 。既然欧洲理事会不能提供人们所希 望的直接道路 ,莫内的“共同体方法”便被 联邦主义者视为变通的选择 。但是 ,共同 体方法也未满足联邦主义者的期望 ,创建 一个“欧洲防御共同体”( EDC) 的计划在 1954 年被法国国民议会否决 。这一失利 也标志 着 组 建 可 以 作 为 联 邦 欧 洲 基 础 的 “欧洲政治共同体”( EPC) 的流产 。从此 , 支持欧洲一体化的思想家和政治家分为两 派 :一派致力于“欧洲煤钢共同体”( ECSC) 和后来“罗马条约共同体”的渐进一体化策 略 ;另一派坚持认为这种渐进方法永远不 会实现一个政治一体化的欧洲 。前者可以 划归新功能主义的阵营 ,后者则是坚定的 联邦主义者 。
但是《, 罗马条约》及后来的《单一欧洲 协定》和《马斯特里赫特条约》事实上提供 了欧共体发展动力问题的另一种解答 。在 这第二种联邦一体化方法中 ,实现联邦制 联盟的手段是直接的政府间协定 。这其中 的内在逻辑是 ,既然一个超国家联邦体制 的建立将导致成员国割让部分主权给集中 化的政府 ,它只能在政府间协商的基础上 实现 。持这种见解的联邦主义者将注意力 放在了欧共体委员会和部长理事会上而不 是欧洲议会 。政府间谈判的优点被 80 年 代欧洲共同体发展的事实和欧洲一体化的 主要成果所证实 。
米特兰尼认为 ,大量组织机构已在国 家 、双边和国际水平上按照功能主义的原则 建立起来。在这一过程中 ,它们己实质性改 变了原被认为属于国家宪法规定的内容 ,但 并没有宪法 本 身 的 改 变 。他 将“罗 斯 福 新 政”实施的政治影响和改革美国最高法院的 尝试做比较 ,前者只是基于对实际问题的解 决而不与任何一般理论和政府体制联系起 来 ,新的机构承担相应的新的功能 ,但这些 新的功能与机构积累起来大大改变了美国 的政治体制 ;后者试图直接改变最高法院的 构成 ,却遭到了强烈的反对而失败。
一 、联邦主义理论
欧洲联邦化的政治主张始于二战即将 结束的特定历史背景 ,因而创建一个切实 可行的未来安全机制是首要的考虑之一 。 主权平等和民族自决原则基础上的国家联 盟 (League of Nations) 的失败并导致二战 ,
使得如何实现国际和平具有了突出的紧迫 性 。对这一问题的首选答案就是建立一个 世界性政府 ,一个能够像在国内阻止暴力 那样保障国际和平的政治权威 。联邦主义 支持者从联邦制国家特别是美国的经验出 发 ,认为国际社会应当协商并签定一个全 球联邦或系列区域联邦的宪法 ,创建一个 类似联邦化国家的世界性政府 。
① See E. Wistrich , A f ter 1992 : The U nited S tates of Eu rope (London :1991) ,p . 2.
② See R. Harrison , Eu rope i n Q uesion : The2 ories of Regional International Integration ( Lon2 don :1974) ,p . 46.
对战后欧洲一体化发展进程的阐释有 着不同的理论基点 ,其中主权成员国如何 协力创造一个超国家的政治实体和这种超 国家机构所应具有的组织形式 ,是欧洲政 治一体化理论的核心内容 。
欧洲早期政治一体化理论可以分为两 个主要流派 :即联邦主义和功能主义 ,后者 又有传统功能主义和新功能主义之分 ①。 它们对欧洲一体化的政治目标和动力机制 分别作出了不同的理论阐释 。
欧洲联邦主义思想的渊源 ,可以一直 追溯到古希腊和中世纪 ,但它的现代含义 首先是现代化的结果 。现代联邦主义思想 有两个主要来源 ,一是从欧洲 17 和 18 世 纪战争中产生的各种和平计划 。它们和二 战结束后产生的各种和平计划 ,促成了人 们消除欧洲战争和建立某种全欧洲政治组 织的想法 。最为著名的是康德 ( Kant) 1795 年的《持久和平思想》①。二是美国革命特 别是美国宪法的影响 。美国宪法被视为最 为典型的联邦主义安排 ,立宪会议被看作 是最理想的实现联邦制的手段 。
·6 ·
欧洲 1999 年第 6 期
在离公 民 更 近 的 较 低 政 府 水 平 上 得 到 满 足 ①。因而 ,威斯特里希提出了建立一个 多层次而不是两层化联邦的可能性 。
这一对联邦制原则的重新定义在欧盟 的当代发展中有着重要意义 。必要的非集 权化是《马斯特里赫特条约》中的原则性补 充 。应当明确的是 ,这一原则既没有违背 , 也不是对联邦主义的理论限制 ,而是在政 治实践水平上对被现存的双重化联邦制模 式 ,特别是被美国模式重要性掩盖了的联 邦制原则内在一致要求的确认 ②。
因此 ,联邦主义基于它在一体化实践 中得到的发展 ,已提供了创建新形式国家 的可能性 。真正基于分化原则的联邦将大 大区别于现存的联邦制国家 ,因为权力将 以各种形式分散到联盟内的不同层次上 。
联邦主义不同于其它一体化理论 ,它 主要是由参与欧洲一体化进程的政治家提 出的 。这往往意味着他们更加关注一体化 的最终结果特别是机构的组建而不是对一 体化进程动力的理解 ,而且对这一问题的 回答采取了更多是政治战略的而不是社会 科学分析的形式 。由于特定的宪法对联邦 主义者的重要性 ,因而实现一体化的手段 中必然 包 含 着 起 草 并 通 过 某 种 形 式 的 宪 法 。而对宪法的需要又必然将政府间谈判 放在一体化进程的核心地位 。联邦主义者 走向宪法的道路大致可分为两种 。
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提出了另一种国际一体化方法 ,即他所谓 的“功能化选择”,从而建立一个基于解决 “共同性问题”所需要的“与国际性问题相 一致的国际性政府”①。在他看来 ,国家间 联盟的 组 织 形 式 太 松 散 难 以 完 成 这 一 使 命 ,而区域化联邦又过于紧密而难以真正 实现 。因此 ,必须敢于冲破旧有的法律观 念并尝 试 新 的 和 平 地 实 现 既 定 目 标 的 方 法 ,即功能主义的方法 ②。
尽管政府间协商的联邦化方法有着它 的优势 ,即回避了国家主权问题 ,但它也有 着明显的理论缺陷 ,即没有回答为什么主 权国家 要 同 意 建 立 这 样 一 个 超 国 家 的 联 盟 。而在这方面 ,功能主义理论提供了较 为满意的解释 。
二 、功能主义理论
与联邦主义的政治主张不同 ,戴维·米 特兰尼于 1943 年在《有效的和平制度》中
对战后和平问题的联邦化解决方案在 欧洲大陆的抵抗运动中特别有吸引力 。他 们指责民族国家及其主权应对二战负责并 决心改变欧洲政治结构以避免战争重演 。 最早主张以联邦化解决战后和平问题的是 邱吉尔 ,他于 1940 年提出的创建一个“英
① See D. Mutimer , Theories of Political In2 tegration ,in H. Michelmann and P. Soldatos (ed. ) , 1994 ,pp . 13 - 42.
联邦主义与功能主义之争 :欧洲早期政治一体化理论
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法联盟”,并在 1946 年 9 月在苏黎世的一 个演讲中提出创建“欧洲合众国”。他的这 种对欧洲联邦观念的支持极大鼓舞了在二 战结束 前 后 产 生 的 各 种 欧 洲 联 邦 主 义 团 体 。结果 ,1949 年 5 月 5 日 ,他们成功地 建立了可能预示着未来欧洲联邦的第一个 欧洲政治组织 :欧洲理事会 ( The Council of Europe) 。
欧洲联盟条约 。在这方面 ,联邦主义者是 部分成功的 。欧洲议会于 1979 年改为直 接选举 ,并在第一次会议结束前起草了一 个《建立欧洲联盟条约草稿》(Draft Treaty Establishing European Union) 。尽管这一 条约未被成员国接受 ,但它在促进《单一欧 洲协定》( Single European Act ) 和最后《欧 洲联盟条约》( Maast richt Treaty on Euro2 pean Union) 的形成中起到了关键性作用 。
联邦 主 义 是 一 种 分 配 政 府 权 力 的 方 法 ,以使得中央和地方政府在一个有限范 围内是独立的但却是相互合作的 。对这一 原则的检验是 ,它是否体现了相互独立的 中央和地方政府之间的权力分配 ? 这一原 则的最好应用被认为是在美国 、澳大利亚 、 加拿大和印度 ②。
作为政治组织基础的联邦制原则有着 很大的弹性 。它可以被看作是主张创建由 主权国家加入的联邦化政府 ,也可以被视 为改建现存国家形式的方法 ,即实现统一 国家内权力向地方政府的转移 。事实上 , 这一理论对联邦组织的分散化或一体化所 包含的层次和步骤没有一个量的限制 。现 存的典型的联邦功能的双层化结构 ———中 央政府和省州政府 ,并不是必然的形式 。 就欧洲而言 ,我们不仅可以看到集权的联 邦化欧洲的主张 ,也包括统一国家如英国 的权力联邦化分散的要求 。“联邦的联邦” 观点导致了对欧洲联邦主义思想的重要修 改 。恩 尼 斯 特 ·威 斯 特 里 希 ( Ernest Wistrich) 在一个关于欧洲联邦的建议中提 出了不同于马凯的联邦主义的定义 :联邦 主义的实质是权力的非集中化 ,以便需要
·理论研讨·
联邦主义与功能主义之争 :欧洲早期政治一体化理论
郇庆治 胡 瑾
内容提要 :本文评述了 50 、60 年代欧洲政治家和学者阐释欧洲一体化起源 、 动力机制和发展目标的两个主要流派 ,即联邦主义和功能主义 。作者认为二者 实质上是分别对欧洲一体化实践两个主要方面即目标与动力机制的阐释 ,因而 , 它们之间的理论差异不会 ,也没有演变成实践中的方法与思路的对立 ,相反 ,它 们在很大程度上是相互补充的 ,而并不是哪一个派别单独地提供了对欧洲早期 一体化进程的合理阐释 ,对这两个主要流派的综合考察可为我们对欧洲当前及 其未来一段时期一体化实践的认识提供了一个视角参照 。 关键词 :欧洲一体化 ;联邦主义 ;功能主义 ;新功能主义 分类号 :D5 文献标识码 :A 文章编号 :1004 - 9789 (1999) 02 - 0004 - 12
① Kant , Thoughts on Perpet ual Peace , 1795.
② R. Mackay. Tow ards a U nited S tates of Eu rope : A n A nalysis of B riai n’s Role i n Eu ropean U nion (London ,Hutchinson ,1961) ,p . 83.
对于联邦主义者来说 ,一体化的最终 结果即建立一个新的“联邦化国家”比实现
这一目标的手段更重要 。作为一种国际一 体化理论 ,它最初的希望是用一个全球联 邦代替松散的联合国 ,但现实是只能始于 并限于一个区域性联邦 ———欧共体 。联邦 制国家有着不同的含义 ,但其核心是权力 在不 同 层 次 政 府 组 织 中 的 分 配 。马 凯 ( R1Mackay) 在欧洲一体化背景下给出了 联邦主义的如下定义 :
米特兰尼从中得出的结论是 ,不是追 问和强调由谁来行使主权和权力 ,而是着 力于权力应当用于哪些对象和目的 。换句 话说 ,问题的关键不是谁是真正的权威 ,而 是权力的正确目的和适当行使手段 。
欧洲理事会未能实现联邦主义者的最 初理想 ,部分原因是英国反对联邦主义的 设想 。既然欧洲理事会不能提供人们所希 望的直接道路 ,莫内的“共同体方法”便被 联邦主义者视为变通的选择 。但是 ,共同 体方法也未满足联邦主义者的期望 ,创建 一个“欧洲防御共同体”( EDC) 的计划在 1954 年被法国国民议会否决 。这一失利 也标志 着 组 建 可 以 作 为 联 邦 欧 洲 基 础 的 “欧洲政治共同体”( EPC) 的流产 。从此 , 支持欧洲一体化的思想家和政治家分为两 派 :一派致力于“欧洲煤钢共同体”( ECSC) 和后来“罗马条约共同体”的渐进一体化策 略 ;另一派坚持认为这种渐进方法永远不 会实现一个政治一体化的欧洲 。前者可以 划归新功能主义的阵营 ,后者则是坚定的 联邦主义者 。
但是《, 罗马条约》及后来的《单一欧洲 协定》和《马斯特里赫特条约》事实上提供 了欧共体发展动力问题的另一种解答 。在 这第二种联邦一体化方法中 ,实现联邦制 联盟的手段是直接的政府间协定 。这其中 的内在逻辑是 ,既然一个超国家联邦体制 的建立将导致成员国割让部分主权给集中 化的政府 ,它只能在政府间协商的基础上 实现 。持这种见解的联邦主义者将注意力 放在了欧共体委员会和部长理事会上而不 是欧洲议会 。政府间谈判的优点被 80 年 代欧洲共同体发展的事实和欧洲一体化的 主要成果所证实 。
米特兰尼认为 ,大量组织机构已在国 家 、双边和国际水平上按照功能主义的原则 建立起来。在这一过程中 ,它们己实质性改 变了原被认为属于国家宪法规定的内容 ,但 并没有宪法 本 身 的 改 变 。他 将“罗 斯 福 新 政”实施的政治影响和改革美国最高法院的 尝试做比较 ,前者只是基于对实际问题的解 决而不与任何一般理论和政府体制联系起 来 ,新的机构承担相应的新的功能 ,但这些 新的功能与机构积累起来大大改变了美国 的政治体制 ;后者试图直接改变最高法院的 构成 ,却遭到了强烈的反对而失败。
一 、联邦主义理论
欧洲联邦化的政治主张始于二战即将 结束的特定历史背景 ,因而创建一个切实 可行的未来安全机制是首要的考虑之一 。 主权平等和民族自决原则基础上的国家联 盟 (League of Nations) 的失败并导致二战 ,
使得如何实现国际和平具有了突出的紧迫 性 。对这一问题的首选答案就是建立一个 世界性政府 ,一个能够像在国内阻止暴力 那样保障国际和平的政治权威 。联邦主义 支持者从联邦制国家特别是美国的经验出 发 ,认为国际社会应当协商并签定一个全 球联邦或系列区域联邦的宪法 ,创建一个 类似联邦化国家的世界性政府 。
① See E. Wistrich , A f ter 1992 : The U nited S tates of Eu rope (London :1991) ,p . 2.
② See R. Harrison , Eu rope i n Q uesion : The2 ories of Regional International Integration ( Lon2 don :1974) ,p . 46.
对战后欧洲一体化发展进程的阐释有 着不同的理论基点 ,其中主权成员国如何 协力创造一个超国家的政治实体和这种超 国家机构所应具有的组织形式 ,是欧洲政 治一体化理论的核心内容 。
欧洲早期政治一体化理论可以分为两 个主要流派 :即联邦主义和功能主义 ,后者 又有传统功能主义和新功能主义之分 ①。 它们对欧洲一体化的政治目标和动力机制 分别作出了不同的理论阐释 。
欧洲联邦主义思想的渊源 ,可以一直 追溯到古希腊和中世纪 ,但它的现代含义 首先是现代化的结果 。现代联邦主义思想 有两个主要来源 ,一是从欧洲 17 和 18 世 纪战争中产生的各种和平计划 。它们和二 战结束后产生的各种和平计划 ,促成了人 们消除欧洲战争和建立某种全欧洲政治组 织的想法 。最为著名的是康德 ( Kant) 1795 年的《持久和平思想》①。二是美国革命特 别是美国宪法的影响 。美国宪法被视为最 为典型的联邦主义安排 ,立宪会议被看作 是最理想的实现联邦制的手段 。
·6 ·
欧洲 1999 年第 6 期
在离公 民 更 近 的 较 低 政 府 水 平 上 得 到 满 足 ①。因而 ,威斯特里希提出了建立一个 多层次而不是两层化联邦的可能性 。
这一对联邦制原则的重新定义在欧盟 的当代发展中有着重要意义 。必要的非集 权化是《马斯特里赫特条约》中的原则性补 充 。应当明确的是 ,这一原则既没有违背 , 也不是对联邦主义的理论限制 ,而是在政 治实践水平上对被现存的双重化联邦制模 式 ,特别是被美国模式重要性掩盖了的联 邦制原则内在一致要求的确认 ②。
因此 ,联邦主义基于它在一体化实践 中得到的发展 ,已提供了创建新形式国家 的可能性 。真正基于分化原则的联邦将大 大区别于现存的联邦制国家 ,因为权力将 以各种形式分散到联盟内的不同层次上 。
联邦主义不同于其它一体化理论 ,它 主要是由参与欧洲一体化进程的政治家提 出的 。这往往意味着他们更加关注一体化 的最终结果特别是机构的组建而不是对一 体化进程动力的理解 ,而且对这一问题的 回答采取了更多是政治战略的而不是社会 科学分析的形式 。由于特定的宪法对联邦 主义者的重要性 ,因而实现一体化的手段 中必然 包 含 着 起 草 并 通 过 某 种 形 式 的 宪 法 。而对宪法的需要又必然将政府间谈判 放在一体化进程的核心地位 。联邦主义者 走向宪法的道路大致可分为两种 。
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联邦主义与功能主义之争 :欧洲早期政治一体化理论
·7 ·
提出了另一种国际一体化方法 ,即他所谓 的“功能化选择”,从而建立一个基于解决 “共同性问题”所需要的“与国际性问题相 一致的国际性政府”①。在他看来 ,国家间 联盟的 组 织 形 式 太 松 散 难 以 完 成 这 一 使 命 ,而区域化联邦又过于紧密而难以真正 实现 。因此 ,必须敢于冲破旧有的法律观 念并尝 试 新 的 和 平 地 实 现 既 定 目 标 的 方 法 ,即功能主义的方法 ②。
尽管政府间协商的联邦化方法有着它 的优势 ,即回避了国家主权问题 ,但它也有 着明显的理论缺陷 ,即没有回答为什么主 权国家 要 同 意 建 立 这 样 一 个 超 国 家 的 联 盟 。而在这方面 ,功能主义理论提供了较 为满意的解释 。
二 、功能主义理论
与联邦主义的政治主张不同 ,戴维·米 特兰尼于 1943 年在《有效的和平制度》中
对战后和平问题的联邦化解决方案在 欧洲大陆的抵抗运动中特别有吸引力 。他 们指责民族国家及其主权应对二战负责并 决心改变欧洲政治结构以避免战争重演 。 最早主张以联邦化解决战后和平问题的是 邱吉尔 ,他于 1940 年提出的创建一个“英
① See D. Mutimer , Theories of Political In2 tegration ,in H. Michelmann and P. Soldatos (ed. ) , 1994 ,pp . 13 - 42.
联邦主义与功能主义之争 :欧洲早期政治一体化理论
·5 ·
法联盟”,并在 1946 年 9 月在苏黎世的一 个演讲中提出创建“欧洲合众国”。他的这 种对欧洲联邦观念的支持极大鼓舞了在二 战结束 前 后 产 生 的 各 种 欧 洲 联 邦 主 义 团 体 。结果 ,1949 年 5 月 5 日 ,他们成功地 建立了可能预示着未来欧洲联邦的第一个 欧洲政治组织 :欧洲理事会 ( The Council of Europe) 。
欧洲联盟条约 。在这方面 ,联邦主义者是 部分成功的 。欧洲议会于 1979 年改为直 接选举 ,并在第一次会议结束前起草了一 个《建立欧洲联盟条约草稿》(Draft Treaty Establishing European Union) 。尽管这一 条约未被成员国接受 ,但它在促进《单一欧 洲协定》( Single European Act ) 和最后《欧 洲联盟条约》( Maast richt Treaty on Euro2 pean Union) 的形成中起到了关键性作用 。