法院人员分类管理的困境与出路

法院人员分类管理的困境与出路
—以一个基层法院为视角
作者：李孟文（区法院审委会委员三号井法庭庭长）
内容提要：
本文试图以一个基层法院的人员现状为视角，分析实行人员分类管理的困境及可能的解决路径。

首先解剖一个基层法院的人员构成及运转情况，从中归纳目前法院，尤其是基层法院的困境有：一是案多人少矛盾日渐突出，人员不堪重负；二是人员职级待遇低，难以留住或吸引优秀人才；三是各类人员职责不清，职业发展前景不畅；四是现有人员难以妥善安置，思想混乱。

建议稳定现有法官队伍，妥善推行员额制；合理界定各类人员职责；建立科学的法官助理及书记员职务体系及职业发展机制；调整改革节奏、凝聚社会共识，有序推进各项举措。

（全文7000字）关键词：法院；人员分类；困境；出路
正文：
法院系统推动司法改革已逾15年，由法院内部的审判方式改革直至纳入国家层面的全面体制改革。

这一改革本是法院人期盼多年的梦想，如去行政化、地方化，实行人财物的省级以下统管等等。

但自去年上海首批试点改革以来，法院内部渐渐充满了怨气，对改革由欢迎变成软抵制，甚至一些人选择弃法院而去，是什么原因造成在改革春风吹拂下，法院人却感到阵阵寒意呢？1
原因无外乎改革没有动员群众、改革过于神秘化。

虽然改革的愿景大家都很清楚和认可，即实行司法员额制、司法责任制、进行人员分类改革及人财物省以下统管。

虽然目标明确，但达到目标的路线图及时间表过于神秘，广大法官作为改革的参与者也是改革的对象，既不清楚自己的未来，也发不出自己的声音。

就司法四项改革而言，员额制是核心，人财物统管及人员分类是保障，司法责任制是要求。

体制外人财物统管是关键，体制内人员分类是基础，因为人员分类管理本质上包含员额制。

人员分类包含现有法官的分流，是最能牵动法院人神经的话题，亦是压倒法院人坚守下去的最后一根稻草。

下面以一个基层法院的人员现状为视角，分析实行人员分类管理的困境。

一、一个基层法院的人员现状分析
1《一个青年人对司法改革的心声》，牟治伟，来源：2015-06-04法官之家（微信公众号faguanzj）
H法院现有政法编制80人，现在岗在编70人，聘用制人员21人。

具体如下：
1、具有政法编制的70人，含工人身份6人；有法官职务的48人，其中院长副院长3人、政治处主任及纪检组长各1名；在审判业务部门的31人，在综合部门的
12人；法警3人；全院正编书记员11人，其中在审判一线的9人。

具体见下图表。

人员构成图
领导岗5人
12人
31人
综合部门2人
审判一线9人
3人
6人
210人。

在48名法官中，计有副科级以上职级的225人中，未解决副科级以上职级的2人；50—54岁的法官13人，其中女性4人，未解决副科级以上职级的男女各2人；40—49岁法官21人，其中女性5人，未解决副科级以上职级的13人。

30—39岁法官10人，女性2人，男性8人，仅1人具有法官等级。

3、在48名法官中，以2015年年底为接待，不满5年将退休的有14人，未评定法官等级的年轻法官10人。

4、临聘人员21人，其中书记员9人（审判一线6人、综合部门3人），法警8人，驾驶员4人。

由上述数据可以看出，1、法官占全体人员的52.75%。

2、一线审判法官占全体人员的34.07%，占全体法官的64.58%。

3、书记员占全体人员的21.98%，占法官数的41.67%；一线书记员占一线法官的48.39%。

4、法官中解决副科级以上职级待遇的为45.83%，50岁以上法官占全体法官37.5%，40岁以上法官占全体法官81.25%。

由以上分析可以看出，该院法官年龄结构老化，职级待遇解决较差；书记员严重缺乏，一线人员比例较小等特点。

人员部门分布表
二、审判执行工作情况
2014年全年新收各类案件2688件，旧存93件，其中刑事290件，民商事1940件，执行387件，其他71件，结案2657件。

法官人均结案55.35件，一线法官人均结案85件。

2015年1-6月新收各类案件2162见，执行384件，结案1323件。

收案量较去年增长51%。

除两个法庭外，案件均由立案庭立案，然后依据专业化审判确定到庭，再按法官轮流分办。

每个审判庭基本3名法官，1-2名书记员。

法官除开庭、撰写判决，书记员负责庭审记录、卷宗装订外，其他如流程管理、信息录入、文书上网、送达等职责不清，基本由法官包揽。

该院2014年3月份，推动专业化审判：打破庭室界限，把民事案件按照民间借贷、婚姻家庭、房地产、劳动争议、机动车事故等分成几大类，分别由民一庭、民二庭等几个审判庭和法庭办理，收到良好效果；既解决法院内同案不同判现象，又提高工作效率。

此外，2014年9月份该院推出审判权运行机制改革，把裁判权下放给审理者，规定院庭长不再审核签发其未参与审理的案件；除经过审委会讨论的案件之外，裁判文书一律由独任审判员或合议庭签发。

三、样本基层法院面临的困难
1、职级问题。

H法院应有副科级以上编制26人，空编4人，但难以使用。

50周岁以上法官仍有6人未解决职级待遇，40周岁以上法官有19人未解决职级。

45岁以下法官没有1人具有副科级以上职级。

法院干警与政府公务员比，入门门槛高，一般要大学本科毕业，还要通过司法资格考试，工作压力逐年增大。

但法院人才汇聚，又不受同级组织部门关注，干警职级难于解决，不少法官一生勤勤恳恳，到退休还是科员。

二相同或起点更低的同伴在党政部门均能较早解决职级待遇。

为此，干警中始终窝着一股火，一遇机会就会爆发。

年轻法官多选择离开，去年该院有5名已任命助理审判员和审判员的年轻法官跳槽另谋高就。

此外，以后法院领导的梯队建设也成问题。

2、人员不足。

一是办案法官不足。

尽管人均办案量不高，但真正在一线法官办案量多在100件以上，今年预计部分法官办案量可接近300件。

由于法官司法能力不高、真正办案法官有限以及辅助人员不足等原因，面对迅速增长的案件，一线法官已难以承受。

就该院法官来源看，上世纪均是转业军转干部、教师转行，以及1985年从高中毕业生与其他社会组织招聘等，还有部分司法学校毕业生，没有一名法律本科毕业生。

本世纪以来，通过公务员统一招考及优秀大学生选调，陆续进来十几名法科大学生。

但这部分人，最终留下来的不足一半。

老法官中，有接近退休年龄的法官5人（其中4人为退出领导岗位的老法官）已基本不办案，处于等待退休状
态。

而几年来通过降低诉讼费、信访导入司法、立案登记制及基层法院管辖标的额大幅提升等影响，导致基层法院案件剧增，同时法官不增反降。

如果不能有效剥离法官的非审判业务，法官难于完成审判任务。

二是辅助人员不足。

该院政法编制80人，按39%配备员额法官，应配备31人左右，预留10%员额3人，首期应有员额法官27人。

按一名法官一名法官助理一名书记员配备辅助人员，除5名党组成员不在一线办案不固定配备外，计应配备54名辅助人员，加上法警3人（现有正编），为59人。

而该院现有正编书记员11人（包括2人在综合部门），加上不能参加选任的无法官等级的年轻法官13人，也仅有24人。

即使算上在一线的聘用制书记员6人，差距仍较大。

目前配备一审一书基本属于奢望。

3、司法行政人员分流难。

该院按编制80人计，按15%配备司法行政人员，应有12个名额。

现在行政岗位有正编人员21名（其中法官12人、书记员2人、工人6人、其他干部1人），另有聘用人员7人。

这6名工人及1名其他干部，计7人，必然留在司法行政部门，还有5个名额，并且要从不能入选法官员额的人员中选任；而这部分人多数素质参差不齐，要完成组织人事党务、调研综治、纪检、财务、档案管理，显然不可想象。

由于法院人员出口不畅，多年来，通过关系、后门进入法院的问题人员，不能淘汰。

其中某些人，与其让其工作，不如让其吃空饷养起来，更利于整体工作2。

4、面对改革，思想混乱。

现在法院队伍中存在“五心”现象：老法官盼改革盼了20年（自1995年《法官法》公布以来，1998年肖杨主政最高法院推动司法改革），在改革具体提速实施时，发现自已要靠边站了，职级待遇没了指望，不甘心；年轻法官怀揣着法官理想踏入法院，经几年努力，刚成为办案主力军，改革要让其就地卧倒，没有法官的名分，还要干原来的工作，前景不明，不安心；中年法官等来改革，多数将走上员额法官岗位，待遇没见提高，责任却已翻番，工作量剧增，裁判责任提高，错案和信访压力剧增，司法公信（权威）不足，不顺心；综合部门法官由于某方面优秀而被选入政治处等综合部门，一干若干年，审判能力不足，又不甘放弃法官身份，在法官选任中，如何不被淘汰，烦心；改革过程必然触动干警甚至自身利益，队伍稳定压力大、队伍管理难度大，院领导入额还要具体办案，忧心。

四、解决问题的路径探索
（一）稳定现有法官队伍，妥善推行员额制
法官员额制是司法事业发展的方向。

孟建柱指出，员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官检察官正规化专业化职业化的重要制度，是司法责任制的基
2《基层法官：我们凭啥高素质，有条件吗？》马中东文，载2015年6月22日法官之家（微信公众号faguanzj）
石3。

现在中央规定员额法官不超过政法编制的39%4，司法辅助人员含法警执行员书记员法官助理等为46%，显然法官与法官助理及书记员的比例达不到1:1:1。

所以法官员额数的比例还是偏多，难以实现法官精英化。

但考虑到由目前法官队伍到精英化法官的过度将是一个长期的过程。

尤其是在案件激增的大环境下，要保证审判工作的顺利完成，必须保障社会工作的连续性，保证工作不乱，人心不散，应设立较长的过渡期。

在过渡期内，接近退休年龄（5年左右）的法官，可以不参加遴选而保留法官身份，享有员额法官待遇和案件承办权。

在这个过渡期内，实行动态的法官员额制，在严格保持法官员额制比例不变的情况下，可根据审判工作的实际调整入额法官的人选，对那些虽已入额的法官，但不能适应新的办案机制，或经过一段时间本人自动提出退出员额的，或因其他原因本人已不适合继续从事审判工作的，可由元额外法官替补进入员额，这样已入额的额内法官与未入额的额外法官在过度期内的共存就有其合理性和必要性5。

现在法官未能入额的，已评定法官的等级的，仍保留法官身份，可从事简易案件的审理以及执行、诉讼调解等工作，在过渡期内或经过遴选入额，或转为行政岗位，或转任法官助理。

在基层法院也可以考虑在员额法官之外设简易审法官，类似国外的治安法官或家事法院法官。

逐步减少法院领导职数，院长应由员额法官担任，但过渡期内应允许即将离任的非员额法官担任院领导职务。

（二）合理界定各类人员职责
在基层法院，可成立复杂案件审判组合及简易案件审判组合两种审判组织。

复杂案件审判组合由一名员额法官，带领1-2名法官助理及1名书记员组成一个审判团队，去审理约20%的复杂案件。

其他80%的简易案件，由一名法官带领1名书记员组成的简易案件审判组合来审理。

依据案件量的多少，在相对专业化的基础上，打破现有庭室界限分配案件。

尽量剥离法官非审判工作，一些简易案件和诉前程序也可交与法官之外的人员处理。

现在法官基本上是把案件从收案，一直办到结案归档为止。

由于缺乏书记员及其他辅助人员，甚至信息录入及卷宗装订，也由承办法官亲为。

所以案件量稍有上升，就必须靠加班去消化。

但再乐于奉献，加班加点，也总有饱和的极限。

国外法官年均能办400甚至800件案件，法官还有时间去精雕细琢其判决，是因为每名法官，约有7个辅助人员，有私人助理、法官助理、书记官、速录员、行政人员等
3孟建柱：坚定不移推进司法体制改革2015.04.17人民网
4《最高法：司法改革中法官员额比不能突破》，载《南方都市报》2015年7月5日。

5《法官员额制：真问题还是假问题？》左文明，来源：2015-0527 法官之家（微信公众号faguanzj）
构成一个团队，仅有小部分案件需要法官去开庭定夺。

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目前中央关于人员分类管理，设计了法官、法官助理、书记员、法警、行政人员等几类。

如果可以建立以法官为首的办案团队，那么其内部分工应由法官依情况而定。

但按照中央人员构成，即法官占39%，司法辅助人员占46%，行政人员占15%的比例来看，一名法官仍难有一名法官助理及一名书记员。

多名法官合用书记员的现象仍将存在。

如不能合理设定法官与法官助理及书记员相互之间的职责边界，由于法官需对案件负责，仍难以把法官解放出来；难以改变“法官辅助人员数量不足，与法官的比例失调；法官辅助人员的种类较为单一；法官辅助人员专业分工不足、人员专业程度不高”7的现状。

此外还要合理设定审判业务及行政性事物的职责分工，如信访工作。

就法官这一核心审判资源来说，将其职能定位于主持庭审、研究法律适用和决定裁判这一“最需要”，也是专属的工作上来是必然的选择8。

法官助理，承担调查收集证据、审查诉讼材料、接待当事人、进行庭前调解、法律文书草拟等辅助事务。

书记员承担送达、法庭记录、卷宗材料整理装订、归档、信息录入等流程性事务工作。

（三）建立科学的法官助理及书记员职务体系和职业发展机制
1、关于法官助理的改革设计法官助理可以通过遴选成为法官，也应有自已的职业发展前景。

法官助理是法官的后备军，职业门槛应有一定高度。

比如，首先应通过法律专业教育培训，培养其基本的法治思维和法律意识。

改变现在不问专业，只要通过司法资格考试即可入门的现状。

其次，要通过司法资格考试。

过渡期内，为解决法官助理的不足，可以由正编专业法律院校本科毕业的书记员担任法官助理；也可以考虑从法律院校本科毕业生中招聘临时性法官助理。

法官助理的一部分人可以通过遴选，出任法官。

但考虑到法官的有限性，大部分法官辅助理工作可能是其一生的事业。

所以，在职业设计上，应为法官助理设计一定的职业发展空间。

如职业保障和待遇及职级的晋升；裁判权限的扩张等。

探索赋予法官助理一定的审判权能。

为把法官从事无巨细的纠纷中解放出来，除设置繁简分流、多元化纠纷解决机制外，可考虑在多元化解纠纷解决渠道中，发挥法官助理的作用，尤其是具有一定资历和能力的法官助理，可以行使一定的审判权能。

比如庭前程序的证据交换、非法证据排除，组织调解、确认和解，制作调解书、撤诉裁定书并独立署名；调查证据、草拟判决书等等。

2、关于书记员的改革设计降低书记员的职业门槛，设立书记员终身从业的6《审判实务的分工与法官辅助人员之配置》邹碧华，载22002年《法律适用》12期。

7同前注。

8《关于优化审判资源配置的思考》，汤小夫，载《人民法院报》2014年7月23日。

职业规划。

目前书记员只是法官成长过程中的一个短暂的阶段。

法院新招录人员首先承担书记员工作，在通过司法资格考试及（或）经过任职培训后，一般3-5年内就可以任命为助理审判员。

所以法院书记员永远少于审判员。

各法院自行招聘的书记员，由于待遇低、流动性强，不忍与不堪使用并存。

为了建立素质高留得住用得好的书记员队伍。

9应着眼于建立专业化的书记员队伍。

专业学历可以设在高中至大中专层次，适当提高其职业待遇，使其可以作为一生的事业来对待。

设立不同的职级，使其具备一定的职业发展空间，部分优秀者通过司法资格考试，可以出任法官助理甚至法官。

(四)调整改革节奏、凝聚社会共识，有序推进各项改革举措
一项改革事业能否成功，取决于改革是否科学、是否符合事物发展的客观规律，也取决于改革方式是否恰当、是否得到社会的认可。

改革方案在坚持顶层设计的同时，也要公开，充分听取各方意见，增加可行性，保障顺畅着地。

然而备受各方关注的上海司法改革方案，已实施一年有余，至今仍未公开。

方案不公开似乎让改革操盘者能有回旋余地，或者害怕改革受既得利益者阻碍。

然而一项已经展开的改革，让社会乃至广大的改革参与者司法人员处于茫然无措、小道消息满天飞的氛围中，总是不正常的，造成旨在提高法官待遇，保障法官独立行使审判权的改革却迎来全国法官的辞职潮。

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一项事业如司法改革这种涉及重大权力格局的调整，无法想象中央一声令下，马上就能贯彻到底。

这在中央房地产市场调控中屡屡得到验证的。

甚至总理都发出“政令不出中南海”的感慨。

更何况司法改革要复杂的多，如省以下人财物的统管、人员分类改革，需修改宪法，需地方各级党委、组织、人事财政等部门的有效配合，也要改革的参与者同时也是改革对象广大司法人员的合作。

我们不怀疑中央的决心和执行力，但从改革的顺利推行计，还是要取得社会的广泛共识，取得多数被改革者的支持，改革事业方能顺利推进，才能取得改革初衷。

全国法院面临的形势千差万别，比如经济发展水平、交通通讯条件、受理案件数量、法官素质、社会人文风俗等都对司法提出不同的要求。

今年以来随着立案登记制的实施以及立案标的的审级调整，基层法院案件猛增，在这种大环境下推动司法改革，要保持人心不散、工作不乱，似乎不是搞好司法改革方案保密就能做到的吧？相反，在中央顶层设计的大方向下，具体的落实举措，只有赋予广大法官改革
9《江苏法院书记员管理体制改革的调查报告：招得来用得好留得住》，载最高人民法院网，访
问日期2015-06-04
10谭敏涛：《司法改革来临，法官为何还要辞职？》，载《共识网》，访问日期2015年6月17日
的参与权、知情权，让法官充分参与到改革举措的论证中去，把司法改革的前景展示给法官，方能有效激励法官，顺利推进改革。

备受法官关注的员额制，通过广泛动员宣传，相信多数法官法能够理解、支持和配合，但具体实施时要做到保障优秀法官能够留在法院、留在一线，不挫伤年轻法官是积极性，保护为司法改革事业奉献几十年的老法官的积极性。

设立较长的过渡期，可以充分照顾现有人员的利益，保证日常工作不受冲击。

对于实际存在的案多人少矛盾，实际运作中可通过把部分事务外包，同时聘用一些辅助人员来解决。

11最后，建议司法改革多听取基层声音，多凝聚共识，把握好亘古节奏，设置合理过渡期，以保障在现有审判工作不受大的冲击下，改革能顺利推进，实现法治中国的伟大转变。

参考文献：
[1]邹碧华，《审判实务的分工与法官辅助人员之配置》，载2002年《法律适用》12期。

[2]何小荣，《贯彻实施<关于全面深化人民法院改革的意见>应当把握的几个主要关系和问题》，载《人民法院报》，2015年3月18日。

[3]徐昕、卢荣荣、黄艳好，《中国深化改革年度报告（2011）》，载爱思想网，2015年7月8日访问。

[4]徐昕《深化改革必须去粉笔画和神秘化》，载爱思想网，2015年7月8日访问。

[5]陈涉云，《法院人员分类管理及审判权运行改革的实践向度》，载《中国法律评论》2014年第4期。

11中国化工的工作效率比起美国同行，确实效率要低很多。

所以，现在经常听到的法院审判工作是“案多人少”的说法，至少是并不准确。

但这样比较，似乎也不公平。

因为每一位美国化工所配备的辅助人员和资源，是中国法官无法企及的。