城市邻避设施规划策略研究

城市邻避设施规划策略研究
贺健 徐彦峰
摘要：随着城市化进程的加快， 城市规模不断扩大，邻避设施不可避免进入居民生活的毗邻区域，由于邻避设施建设引发的社会矛盾呈现上升的趋势，影响了公共设施的建设和城市安全稳定运行。

本文通过对北京近期发生的邻避冲突事件和北京邻避设施实施情况分析，总结邻避设施规划中存在问题，提出从邻避设施的规划布局、与周边用地协调布置、建设形式等方面的改进对策，对促进城市邻避设施的建设，保障城市安全稳定运行具有积极意义。

关键词：邻避设施、规划策略、布局、建设形式
1.引言
近年来，由邻避设施所导致的居民维权事件在全国发生了多起，如上海闵行高压线维权事件、北京市六里屯垃圾焚烧厂、阿苏卫焚烧厂、望京220千伏变电站维权事件等，引发社会各界广泛关注和思考。

城市规划作为协调城市空间资源，指导城乡建设发展、维护社会公平、保障公共利益的公共政策之一，如何合理布局城市邻避设施成为城市规划中的新课题。

2.邻避设施定义、特点
邻避设施，是指具有负外部性效应的公共设施，这些设施产生的效用为广大地区的公众所共享，而其带来的诸如大气污染、噪声污染、电磁污染、视觉景观污染之类的负外部性效应却由设施所在地的居民承受[1]。

垃圾处理厂、变电站、污水处理厂、殡葬设施等都是常见的邻避设施。

除负外部性效应之外，“邻避设施”大多具有公用性特点，是城市安全稳定运行和可持续发展的重要保障。

3.北京“邻避冲突”事件
3.1 阿苏卫垃圾焚烧厂
1994年，北京建成第一座垃圾卫生填埋场——阿苏卫垃圾填埋场。

2004年，《北京城市总体规划（2004-2020年）》中规划在填埋场的西南侧建设阿苏卫垃圾焚烧厂。

2007年，开始
启动阿苏卫焚烧厂建设。

2009年3月，项目遭到周边居民反对。

2010年，规划将阿苏卫填埋场、阿苏卫焚烧厂整合规划为阿苏卫循环经济园区，垃圾处理规模达到6000-7000吨/日，并计划对周边2000米范围内四个村庄实施搬迁。

2010年2月，北京市市政市容委组织民意代表“驴屎蛋儿”等居民代表赴日本考察垃圾处理设施，通过充分民意参与，基本与周边居民达成一致。

2013年9，基本完成循环经济园区一期工程（阿苏卫焚烧厂、1200吨/日）前期工作，计划2014年7月份开工。

3.2 六里屯垃圾焚烧厂
2000年，北京六里屯垃圾填埋场建成投运。

2006年底，北京市海淀区政府宣布计划在2007年3月动工建设垃圾焚烧发电厂。

消息传出后，遭到周边居民的强烈反对。

2007年3月，周边127名居民联合向北京市环保局提交《行政复议书》，要求撤销该项目环境影响报告。

2007年6月，环保总局公布关于六里屯垃圾焚烧发电项目的行政复议决定，指出该项目应进一步组织论证，扩大征求公众意见范围，然后报国家环保总局备案。

2010年底，海淀区政府网公示拟选址苏家坨镇大工村地区建设垃圾焚烧厂。

同期，宣布不在六里屯建设垃圾焚烧发电厂。

3.3 西二旗餐厨垃圾项目
2011年9月，“中国污水处理工程网”信息显示，在西二旗北路北侧、地铁东侧区域拟建设餐厨垃圾项目。

2011年11月，居民逐渐发现该消息，200多名居民聚集抗议，随后，周边居民提交万字反建申诉书。

2012年，毛大庆委员提交关于西二旗垃圾站重新选址的提案。

2012年4月，海淀区市政市容委对提案进行回应，称将重新选址。

3.4 望京220千伏变电站项目
2007年12月，周边居民发现变电站施工建设，数百名周边居民街头抗议。

2007年1月，约500名小区具名来到工地，推到围墙。

约300名居民冲上四环主路，堵塞交通。

随后，当地政府、北京市电力公司加强和周边居民沟通，推动了环境评估等工作。

2009年12月，望京220千伏变电站建成投产。

4.北京邻避设施规划实施情况
以引发“邻避冲突”风险较高的垃圾焚烧厂、变电站设施为例，《北京城市总体规划（2004-2020年）》（以下简称“北京04版总规”）共规划8座垃圾焚烧厂，分别是高安屯垃圾焚烧厂、南宫垃圾焚烧厂、海淀垃圾焚烧厂（即六里屯垃圾焚烧厂）、阿苏卫垃圾焚烧厂、董村垃圾综合处理厂、丰台垃圾综合处理厂、房山垃圾综合处理厂、顺义垃圾综合处理厂。

目前，除高安屯垃圾焚烧厂外，其它均未能按照规划规模及时间实施，导致现状垃圾设施处
于超负荷、超期限运行。

北京04版总规中共规划45座220千伏变电站，目前共建成27座（含在建），14座于控制性详细规划中落实但尚未建成，另外4座在控制性详细规划中未落实用地，详见表1。

表1 北京04版城市总体规划变电站实施情况列表
5.邻避设施规划中存在问题
根据“邻避冲突”事件经过和邻避设施实施情况分析，邻避设施规划主要存在以下几个方面问题：
（1）邻避设施布局不够。

以北京04版总规为例，虽考虑城市发展规模不确定性因素，公共设施安排留有20%左右裕度，但未考虑邻避设施实过程中较大不确定性问题。

由于北京人口、建筑规模等已超过预期，原来预留裕度已经被城市规模增长吞噬，无机动调节空间。

（2）邻避设施用地安排不尽合理。

邻避设施用地安排时候，仅考虑了满足相关规范的要求，未能考虑通过更好用地布局消减邻避设施的负外部特性。

例如垃圾场、变电站防护距离之外，即安排非居住性质用地，未考虑优先布置仓储、工业、商业等进行缓冲隔离。

（3）不同层面规划未能很好衔接。

部分城市总体规划中确定设施未能在控制性详细规划阶段落实，导致设施建设过程重新选址，加大了设施的实施难度。

5.规划应对策略
针对上述问题，结合北京近年邻避设施相关的规划案例和探索，提出关于邻避设施规划的策略建议：
5.1 前瞻性的布局
对于邻避设施规划布局应尽量具有前瞻性，留足发展空间和余量。

首先，城市发展具有一定不确定性。

我国还处于快速城市化阶段，城市规模超过规划预期情况比较普遍，资源能源消耗量增加，邻避设施需求量也相应增加。

其次，邻避设施建设实施过程中具有不确定性。

从北京邻避设施实施情况分析，存在大量邻避设施在建设过程中遭遇阻力造成无法按规划实施的情况。

再次，“已规划”邻避设施与“新增”邻避设施副外部效应具有很大差异。

“已规划”邻避设施，即该设施先于或同期于周边用地规划编制，使居民购买住宅之前，已经预知到邻避设施的存在，设施建设过程中，可大幅降低了居民对于邻避设施所产生的排斥心理，引发邻避冲突机率相对降低。

“新增”邻避设施，则相反，产生邻避冲突可能性较大。

邻避设施原规划预留不足，新选址的难度将大大增加。

目前，由北京市规划委组织，北京市城市规划设计研究院与电力、燃气等专业部门合作，已经编制完成《北京市电网中长期发展空间布局规划》、《北京市天然气高压输配系统规划研究》等专项规划，规划目标年均为2030年，均超前于本轮总体规划修改的目标年限（2020年），旨在将相关邻避设施布局提前确定，为邻避设施规划落实和后期建设打下良好基础。

5.2 各层级规划衔接
目前，部分城市总规的成果仅对邻避设施进行示意性布点，没有确切的区位、四至的表述，项目实施阶段，通常会变成争议焦点，给后期项目实施造成难度。

城市总体规划阶段，应对垃圾焚烧厂、垃圾填埋场、大型污水处理厂、500千伏变电站等负外部效应相对突出、占地规模较大、影响范围大的设施布局等进行充分科学选址论证，加对设施用地进行落实，同时对周边范围内用地布置、开发时序提出控制要求。

详细规划阶段，除落实规划范围内变电站、垃圾转运站等区域性邻避设施外，还应以“飞地”等表述形式，将部分偏离城市建设区的邻避设施落实。

5.3 科学的用地布置
根据北京发生邻避冲突事件分析，参与人群主要是邻避设施周边的居民，其关注重点是自身健康、特别是幼龄儿童健康受到影响等，规划应该充分尊重居民类似诉求，在考虑设施功能需求等因素前提下，尽量远离居住用地、配套教育等“敏感类用地”。

近年，北京对邻避设施与周边用地关系问题做了相关探索，例如规划变电站尽量结合绿地、市政用地、仓储用地、工业用地、交通用地、商业用地等用地布置，尽量远离居住、学校、健康服务设施用地等，如果不可避免进入敏感区域，应与周边敏感用地保持一定的防护
距离，例如在变电站周围规划30米防护绿带等。

2010年，北京市规划委员会组织，北京市城市规划设计研究院、市电力公司、市环卫集团、市排水集团等单位，编制完成《北京市中心城、新城及重点地区部分敏感性市政基础设施场站整合规划》，对中心城范围内变电站、垃圾处理厂、污水处理厂等邻避设施规划站址进行梳理，对不满足上述布置原则的邻避设施站址进行调整优化或重新选址，从规划源头降低发生邻避冲突可能性，促进该类设施建设。

5.4 集中式的布局方式
基于邻避设施负外部效应的考虑，在满足功能需求的前提下，邻避设施应该采取集中布局方式，集中防控污染和风险，减少拆迁、污染补偿等建设成本。

以北京朝阳高安屯循环经济产业园区为例，已建成垃圾卫生填埋、医疗垃圾处理、垃圾焚烧、餐厨垃圾处理等设施，未来还将建设污水处理厂、污泥处理、建筑垃圾处理等项目，已成为北京垃圾资源化利用的示范工程（详见图1）。

由于园区建设初期已经对周边一定范围居民进行搬迁或经济补偿等，设施平均建设费用和成本大大降低。

5.5 灵活的建设形式
邻避设施负外部效应可以通过一些优化设计或工程技术手段消减，但是也会付出一定的经济代价，以变电站为例，在北京建设全地下变电站造价是地上站的2倍以上，邻避设施建设形式应根据不同情况灵活安排。

在土地价值较高的城市核心区、已建成居住社区附近，推荐采取地下建设形式，地面空间可作为公共绿地或停车车使用；在城市外围地区、工业区等，应考虑建设地上设施，可通过外立面美化等手段，减少对周边影响等。

6.结语
随着城市快速发展，邻避设施不可避免进入城市建设区与居民毗邻。

在规划编制中充分考虑邻避公用设施的负外部效应、建设难度等，灵活采取多种的规划对策，对化解邻避设施
图1 北京朝阳高安屯循环经济产业园区
规划示意图
建设中的矛盾冲突具有重要意义。

参考文献
[1]郑卫.我国邻避设施规划公众参与困境研究——以北京六里屯垃圾焚烧发电厂规划为例.城市规划，2013，37（8）
作者简介：贺健，工程师，北京市城市规划设计研究院；
徐彦峰，高级工程师，北京市城市规划设计研究院。