北京市社区规范化建设的治理现状-成因与对策

北京市社区规范化建设的治理现状\成因与对策[摘要]新型社区建设的系列文件出台之后，北京市的社区建设迈上了新的台

阶。社区成立社区服务站之后，承接政府公共服务职能，扩大了居委会自主治理的空间，但是，自治主体单一、治理经费不足等现状没有明显的改进。究其原因，社区规范化建设的举措并没有从根本上解决政府主导下的社区治理机制与不断膨胀的服务需求之间的矛盾。因此，本文提出了社区“多中心治理”的对策，建议政府进一步放权，进一步引进和培育社区组织(NGO)，政府应作为一个平等的主体参与对话和协商，共同满足住户的服务需求。

[关键词]社区治理社区服务站多中心治理社区规范化建设

在城市社会从“单位制”向“社区制”转变的过程中，社区作为北京市社会建设的载体，承接着社会整合与社会稳定的作用。随着社会需求的膨胀和新型社会矛盾的涌现，原有社区治理结构渐渐不能适应新形势的要求，为此，北京市政府出台了社区规范化建设的新举措。

一、社区规范化建设前的社区治理困境

在社区规范化建设之前，北京市各个社区的自治功能受到行政职能的排挤，表现在治理主体单一、居委会行政性负担沉重等五个方面的困境。社区并没有实现它的“题中应有之义”——自治性、公共性和参与性。

1、治理主体单一，除了居委会，很少有其他社区组织参与到社区事务中来

在社区中，组织的分化程度很低，或者说，居民的自组织程度很低，治理主体单一。虽然社区中各类组织的名目繁多，但是这些大多是临时性的、力量薄弱的机构，能够作为社区治理主体的往往只有居委会一种组织。社区居委会在社区中存在的时间最长，也有法律的合法性支撑，不仅得到了居民的广泛认可，也和政府存在着密切的联系，因而，在传统的社区中，居委会“理所当然”地成为了社区中唯一的治理主体，承接各方面的职能和任务，既扮演了政府代言人的角色，也扮演着居民代表的角色。

2、居委会的行政性负担沉重，自主治理的空间较少

作为单一治理主体的居委会，承接了地方政府交托的大量行政性负担，不堪重负，理应开展的社区自治工作往往因为时间和人手的限制而难以如愿。例如，据团结湖街道三四条社区的工作人员表示，在2009年的“社区规范化建设”改革之前，居委会承担的工作有八十多项，除了基层选举、纠纷调解等自治工作之外，还包括社会保障和社会事务管理工作、参与社区治安维护工作、提供社区法律服务、做好社区计划生育服务、开展社区教育和文化体育活动等，其中大部分是街道办事处委派的公共服务。

3、公共服务的经费得不到充分保障，公共服务需求难以得到满足

社区治理主体的单一造成了经费来源的单一。一般来说，处在开放环境中的公益服务机构(比如一些NGO)能够获得来自企业、国内基金会、国外基金会的捐赠，也有部分公益服务机构提供经营服务，并获得营业收入。而社区居委会所处的地位比较尴尬，它处于一个“封闭式治理”的社区环境当中，NGO难以进入社区，NGO所附带的资源也难以流入社区当中，社区建设的资金主要来自政府的有限拨款。

以北京市为例，北京市现行的做法是根据社区的不同人口规模来分配社区经费。全市社区经费共需18.6亿元，其中人员经费11.6亿元，占62％，办公经费2.7亿元，占14.55％，公益事业补助资金4０4亿元，占23０5％。这笔经费所占2008年北京市地方财政支出的比例不到1％(0０78％)，如图1所示。这种支出规模和我党在十七大报告中提出的社会建设的号召不相适应。

4、参与社区活动的多为“老少低闲”的人群，在职人员和外来人口“缺席”

社区活动的参与者大多为城市离退休老同志、放寒暑假的中小学生、低保户和赋闲在家的居民。作为单一治理主体的居委会已经无力整合各种社会力量了。社区既没有能力吸引受教育程度较高、经济和政治影响力较强的群体参与，也没有意愿吸纳庞大外来人口参与。

5、居民参与意识不足，多为动员式、突击式的参与，难以实现常态化的参与

目前社区建设主要依靠党组织的宣传与推动，社区服务也多由政府提供，并通过行政力量动员社区成员参与。由于居委会的人力、财力和时间有限，这种参与方式必然是“动员式”和“突击式”的，不能充分调动社区成员的主动性与积极

性，更难以实现常态化的参与。

二、社区规范化建设的主要内容

2008年底，北京市出台了社会建设的“1+4”系列文件，并于2009年初在全市推广的“两委一站”的社区结构中，实现了社区--治理层面的制度创新。具体来说，就是将行政性事务从居委会中剥离出来，成立社区服务站，有效承接公共服务。

社区服务站建立后，在社区层面形成了“一个领导核心，两个服务体系”的新型社区治理结构。“一个领导核心”是指将社区党组织建设成为坚强有力的领导核心，“两个服务体系”是指围绕社区居委会形成充满生机活力的自治性社区服务体系和围绕社区服务站形成精干高效的公共性社区服务体系，如图2所示。

社区服务站和居委会的关系可以表述为“职能分开、协作治理”。北京市社会建设办公室认为，社区服务站与居委会完全分开和完全合一都不利于社区的长远发展，而且民间承办公共服务的模式在北京还不现实(但是具有前瞻性，是发展方向)。因此，北京市采用了并设模式，社区服务站和居委会不是截然分开的。在职能上，服务站承担社区各项事务性工作，共计12个方面35项；居委会组织居民自治，共计6个方面33项工作。在具体工作上，服务站以专业力量协助居委会办理居民自治事务，居委会发挥联系居民的优势，为服务站办理居民相关事务提供支持。这是政府与社会在基层治理中的新型合作关系，即作为平等主体的双向互动、协商合作关系。

政府出台社区规范化建设的举措之后，北京市的社区建设有所改进。通过访谈得知，“居站分离”(居委会和服务站的职能相对分离)之后，居委会原先承担的大部分公共服务已经交由一楼大厅的服务站来处理，解决了居委会行政负担沉重的困境，居委会的自治空间有较大的增长。

但是，社区自治仍然面临两大难题。一是居委会作为单一自治主体的格局没有得到根本改变。社区规范化建设的改革到现在已经经历了两年的时间，社区中党组织、居委会和服务站形成了三大治理主体，但是，在社区自治领域，居委会仍然是单一的治理主体。虽然社区也在努力培育草根社区组织，可是这需要时间和技巧。二是居委会开展自治工作的能力有待加强。对于居委会成员来说，行政性工作驾轻就熟，而且相对来说执行性的工作较多，操作简单，而自治性的工作大多需要根据社区实际进行创新，对于专业技能和工作技巧要求较高，开展难度也较大。在“居站分离”之后，居委会成员仍然沿用“动员式”、“突击式”等老的工作方式，同时，也没能吸纳在职人员和外来人口参与社区活动。