行政复议专题授课讲义

行政复议专题授课讲义
一、行政复议的概念和法律特征
(一)概念
行政复议是指公民、法人或者其他组织不服某个行政机关的具体行政行为，按照法定的程序和条件向作出该行政决定的上一级行政机关提出申诉，由受理的行政机关对引起争议的具体行为进行审查、认定并作出裁决的一种活动。

(二)行政复议的基本法律特征
1、行政复议主体是国家行政机关。

复议机关应当是被申请人（作出有争议行政行为的行政机关）的上级行政机关。

2、提出行政复议申请的是行政管理相对人。

行政复议是基于管理相对人的申请而开始，而非国家行政机关依职权主动为之。

3、行政复议的对象是行政机关的具体行政行为。

具体行政行为，即行政机关在行政管理活动中依法对特定的行政相对人就特定的具体事件采取的影响其权利和义务的行为。

4、行政复议申请应该在一定的期限内提出。

《行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出复议申请”。

5、行政复议必须对原具体行政行为作出明确的裁定并以此为结果。

复议机关受理复议申请之后，一般的做法是结合申请人的请求内容，对原具体行政行为依法进行全面的复查核实，并且对原具体行政行为作出维持、撤销或更改的决定，以答复复议申请
人。

(三)行政复议的原则
1、行政复议应当遵循合法的原则。

行政复议遵循合法的原则包括以下内容：
第一，主体应当合法；第二，依据应当合法；第三，程序应当合法。

2、行政复议应当遵循公正、公开的原则。

所谓公正，指公平正直、没有偏私。

所谓公开，行政复议的过程是公开的、开放的。

3、行政复议应当遵循及时的原则。

行政复议既要注意维护公正性，又要注意保证行政效率。

一是受理应当及时；二是审理应当抓紧进行；三是复议决定应当及时；四是对复议当事人不履行复议决定的情况，复议机关应当及时处理。

4、行政复议应当遵循便民的原则。

一是要尽可能为复议申请人提供便利条件；二是在能够通过书面审理解决问题的情况下，尽量不采用其他方式审理复议案件，避免让复议当事人耗费不必要的时间、费用和精力。

二、行政复议范围
行政复议范围是指行政复议机关受理行政复议案件的权限范围。

即公民、法人或者其他组织可以对哪些行政行为行使得复议申请权，换言之，行政机关可以对哪些行政行为适用这种层级监督机制。

A、可申请复议的范围（一般来说，一些具体行政行为，都在行政复议的范围之内，如行政处罚、行政许可、行政确认等）
(一)对行政处罚行为的复议
《行政复议法》第六条第一款第㈠项规定：对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政扣留等行政处罚决定不服的。

可以申请行政复议。

行政处罚行为的复议审查要点：
一是看处罚行为是否符合行政处罚的适用规则。

主要包括以下方面：
(1)管辖规则，概括的说，是指是否在本行政区域内，根据自己的执法权限进行的行政执法活动；
(2)时效规则；
(3)一事不再罚规则，即不能就同一事实的行政违法行为，进行2次处罚，而只能进行一次处罚。

二是看是否符合行政处罚程序。

行政处罚程序的基本规则：第一，查明事实；第二，告知权利；第三，听取当事人陈述和申辩。

《行政处罚法》对此有明确的规定。

值得注意的一个问题是：听证。

《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

(二)对行政许可的复议
《行政复议法》第六条第一款第㈢项：对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；第㈧项：认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可
证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关，行政机关没有办理的。

一般情况下，行政许可是依被许可申请人的申请而开始的，因此，在行政复议审查中，主要审查许可申请人是否提出了行政许可的申请、申请材料是否齐全、是否符合有关法律、法规和规章的规定、行政许可程序是否到位、重大行政许可事项是否听取了专家论证和征求相关利害关系人的意见等。

(三)对行政确认的复议
《行政复议法》第六条第一款第㈣项规定：对行政机关作出的关于土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可申请行政复议。

需要注意的是，《行政复议法》的规定中，只是对自然资源所有权、使用权的确认可以提出行政复议申请。

一般以权属纠纷调处后一方当事人不服提出复议，根据《行政复议法》第三十条规定，应适用复议前臵，即先复议，对复议不服的才起诉。

当然，《行政复议法》第三十条第二款规定，对国务院、省级政府根据行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省级政府对自然资源的使用权或者所有权的复议决定为最终裁决，即复议后不得起诉。

(四)对行政不作为的复议
行政不作为，是指负有某种职责的行政机关应当依据行政相对人的合法申请，履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履
行的消极行为。

《行政复议法》第六条第一款第㈧项规定，对符合条件不予颁发证照、办理审批登记事项的；第㈨项：申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；第㈩项：未依法发放抚恤金、社会保险金、最低生活保障费的，可以申请行政复议。

行政不作为的复议审查要点
一是不作为的行政机关是否具有相应的法定职责，一般以单行法律、行政法规为准来判断；二是行政机关是否存在不履行或拖延履行法定职责的事实。

具体表现：否定自己有管辖权；推诿不管或臵之不理；拖延时间不答复又不说明理由等。

对行政机关不履行保护人身权利职责提出复议，有权提出复议申请，对造成损害的，可一并提出赔偿请求。

（五）其他可申请行政复议的具体行政行为
此外，一些行政机关作出的具体行政行为，如对行政强制措施不服的；对侵犯经营自主权不服的；对行政机关变更或废止农业承包合同不服的；关于违法摊派、集资、征收财物或者违法要求履行其他义务的行政行为，也都属于行政复议的范围。

B、不适用行政复议的行政行为
《行政复议法》第八条规定了不可复议的行政行为：一是行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定，也即我们讲的内部行政行为，只能依据法律、法规的规定其他途径解决；二是行政机关作出的对民事纠纷的调解或者其他处理，依法申请仲裁或
起诉。

C、关于抽象行政行为的复议
严格说，抽象行政行为并未真正纳入行政复议的范围，只是赋予了申请人对规范性文件监督审查机制的启动权。

公民、法人和其他组织在申请行政复议时，可以对具体行政行为依据的以下规定提出审查申请：一是国务院部门的规定；二是县级以上地方人民政府及其工作部门的规定；三是乡镇人民政府的规定。

三、行政复议的参加人
行政复议参加人是指参加行政复议的当事人和与行政复议当事人地位相类似的人。

包括申请人、被申请人、第三人以及代理人。

(一)申请人
1、申请人的概念：申请人是指认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义向行政复议机关提出复议申请，要求对该具体行政行为进行审查并依法作出裁决的公民、法人或者其他组织。

申请人必须与具体行政行为有利害关系。

2、申请人的类型
根据《行政复议法》，申请人主要分为以下三种情形：
(1)公民。

也即自然人。

特殊情况下，如有权申请复议的公民死亡的，其近亲属是申请人，可以以自己的名义申请复议；认为无民事行为人或限制民事行为人的合法权益受到侵犯的，其监护人可作为法定代理人代为申请复议。

(2)法人和其他组织。

其行政复议申请权法人的法定代表人和
组织的负责人行使。

有权申请的法人或者其他组织终止的，根据权利义务连续原则，承受其权利的法人或者组织可以申请复议。

(3)外国人、无国籍人、外国组织。

他们在我国受我国法律保护，可依法成为申请。

但如果该国对我国公民、法人和其他组织的行政复议权利加以限制的，我们按“对等原则”来执行。

《行政复议法实施条例》对三种特殊情况下的申请人作出规定：
(1)关于合伙组织。

合伙企业申请行政复议的，应当经核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。

(2)关于非法人组织。

非法人组织申请行政复议，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议，没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。

(3)关于股份制企业。

股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政机关侵犯其企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。

3、行政复议代表人
行政复议实践中，往往会遇到具体行政行为涉及多人利益的，发生群众集体申请行政复议的情况。

针对这种情况，《行政复议法实施条例》第八条规定，同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议，即确立了行政复议代表人制度。

行政复议代有人必须享有全权委托，而且代表人本身就是行政复
议申请人。

(二)被申请人
1、被申请人的概念。

被申请人是指其具体行政行为被公民法人或者其他组织认为侵犯其合法权益，向复议机关提出行政复议申请，并由复议机关通知参加行政复议的行政机关。

2、被申请人的类型
按照《行政复议法》的有关规定，被申请人有以下几类：
(1)地方各级人民政府；
(2)各级人民政府的工作部门；比如说公安局，
(3)县级以上人民政府依法设立的派出机关；
(4)政府工作部门设立的派出机构；
(5)法律、法规授权的组织，是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。

主要有以下几种：事业组织，
社会团体，基层群众性自治组织，企业组织。

《行政复议法》和《行政复议法实施条例》结合行政执法实践，对几种特殊情形下的被申请人作了细化：
一是行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人；
二是行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人；
三是下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人；
四是行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未
经法律、法规授松，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

五是被委托机关在委托权限内作出具体行政行为的，委托机关为被申请人。

(三)第三人
与该具体行政行为有法律上的利害关系，由自己申请或者由复议机关通知参加行政复议的公民、法人或者其他组织。

第三人在行政复议中具有独立的法律地位，其不依附于申请或者被申请人，在行政复议中享有与申请人基本相同的复议权利。

如甲、乙两村小组争议同一块山林，县政府裁决给甲村，乙村不服提请复议，此时甲即为第三人参加复议。

甲作为第三人，有权提供证据、参加调查或听证会，有权查查阅申请人、被申请人提交的相关材料，对行政复议机关作出的行政复议决定，有权向法院提起行政诉讼。

第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。

(四)代理人
是指受申请人、第三人的委托，在代理权限内以申请人、第三人名义进行行政复议活动的人。

申请人、第三人对委托代理人的代理行为承担法律责任。

申请人和第三人解除或者变更委托的，应当书面报告行政复议机构。

原则上，申请人和第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书，授权委托书要载明委托事项、权限和期限。

公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托，行政复议机
构应当核实并记录在卷。

四、行政复议的审查标准
(一)证据是否确凿、充分
行政机关的具体行政行为，必须在满足法定的事实要件时才能作出，这种事实是否存在，是否清楚，需要有一系列的证据加以证明。

如果主要证据不足，就意味着该事实不存在或者该事实的性质不确定；同时也意味着具体行政行为所依据的事实没有达到法定的状态，或者说是事实不清。

(1)证据确凿，是指实施具体行政行为的事实依据确实、牢靠，这是对证据所提出的质的要求。

通常情况下至少包含这样一些条件：第一，各项证据均是真实可靠的。

第二，各项证据均与案件事实具有关联性。

只有与案件事实紧密相关的证据才具有证明力，第三，各项证据相互协调一致。

对证据进行的审查，既注意具体分析证据的客观真实情况，又注意对证据的联系对比，排除矛盾，综合判断。

(2)证据充分，是指具体行政行为具备足以证明其认定事实的一定的证据量。

这是对证据的所提出的量的要求。

充分证据，从量上说包括能够证明案件发生、发展、结果等方面的一切证据材料。

第一，案件事实均有必要的证据予以证明。

第二，案件事实的所有证据构成完整的证明体系，能相互印证，环环相加，不出现“断条"。

第三，足够的证据量所证明的案件事实只能得出唯一的结论，不存在其他可能性。

复议审查中，要把握两条，一是证据充分，不是越多越好；
只要主要证据有，应认为充分。

二是，只能以主要证据不足而否定行政机关的具体行政行为。

(3)证据的合法性要求
证据应当是被申请人作出具体行政行为时所依据的证据，而不是进入复议阶段之后为应付复议而重新收集的证据。

《行政复议法》第二十四条规定：“在复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

”
在复议实践中，有可能出现被申请人不提供供证据或无法提供的证据的情况，究其原因有的可能是被申请人因主现原因对作出的具体行政行为故意不提供证据，有的可能是有一定事实根据但被告难以提供，或者具体行政行为在客观上就没有事实根据而不能提供。

另外，有的被申请人虽然提供了一些证据材料，但却缺乏主要证据。

出现前述任何一种情况，都只能理解为具体行政行为事实不清、证据不足。

(二)适用依据是否正确
1、适用法律错误主要是指适用实体法错误。

2、适用法律法规错误主要表现在适用法律法规性质错误、适用法律法规条款错误以及适用法律法规对象错误三个方面。

3、不同的法律法规及其条文，是根据不同事项的性质、情况和事实而设定的不同的规范，应当分别适用于不同情况和事实。

(三)是否符合法定程序
1、行政管理中的行政行为都不应当是任意操作的过程，对行政管理法制化的追求(即依法行政)，都必然要关心行政行为应当
如何作出的问题。

2、立法和执法实践中行之有效的(已形成的)程序原则(或者说制度)。

主要有以下几种：
一是程序法定原则；二是程序公开原则；三是程序公正原则；四是效率原则；五是调查制度；六是回避制度；七是听证制度；八是告知制度；九是时效制度。

3、程序违法是指具体行政行为作出时违法法定程序，即行政机关实施具体行政行为违反法律、法规和规章规定的步骤、顺序和时限的任意行为。

往往导致对实体权益的侵害。

4、对违反法定程序的具体行政行为应予以撤销。

特别是对那种程序混乱，违反了法定的不可改变的顺序的，或者背离行政程序中一些符合公平、公正、公开原则的和具体制度的程序错误，应决定撤销。

对行政权力的运作没有法定程序要求的，允许行政机关有一定的自由裁量权，但不能违背法理和基本公正的要求。

(四)具体行政行为是否明显不当
这是复议明显区别与诉讼之处。

行政诉讼仅能就具体行政行为的合法性进行审查(除显失公正外)，行政复议可以对具体行政行为的合理性进行审查。

合理性审查是在具体行政行为合法性基础上对其是否不当进行审查。

(五)是否超越职权、滥用职权
在复议实践中，滥用职权作评判标准的案例极少，一是许多
案件都可归纳到越权和程序违法方面；另一个原因是，滥用职权定性较难把握，具有主观上分析判断，没有充分的理由判定，除非出现明显不当和显失公平的。

五、行政复议程序
(一)复议申请
行政复议申请是指行政管理相对人不服行政机关的具体行政行为，向行政复议机关提出要求撤销或者变更该具体行政行为的请求。

行政复议申请是启动行政复议程序的必要条件和前提。

1、申请复议的条件
(1)申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

(2)必须有明确的被申请人。

(3)有具体的复议请求和事实依据。

这种事实依据只要能说明具体行政行为存在即可。

至于具体行政行为是否违法是复议机关调查裁决的任务。

(4)属于行政复议范围。

(5)必须在法定的期限内提出。

一般是自申请人知道具体行政行为发生后60日内，法律规定少于60天的，服从60天的规定；法律规定多于60天的，从其规定；因不可抗力或其他正当理由耽误申请期限的，复议机构要区别情况，客观分析。

2、申请的方式
(1)书面申请。

可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出书面申请。

行政复议申请书应当载明：一是申请人的基本情况，
包括公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮编；法人或者其他组织的名称、住所、邮编和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；二是被申请人名称；三是行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；四是申请人的签名或者盖章；五是申请行政复议的日期。

(2)口头申请。

申请人口头申请行政复议的，复议机构工作人员应当场记录，制作行政复议申请笔录并由申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。

3、申请人的举证义务
下列情形的，申请人应当提供证明材料：一是认为被申请人不履行法定职责而提出行政复议申请的，申请人需提供证明自己曾经申请被申请人履行法定职责，而被申请人没有履行或者没有正确履行的证据材料；二是申请人在申请复议时一并提出行政赔偿请求的，应当提供证据证明被申请人的具体行政行为损害了其合法的人身、财产权益，同时对造成的损失数额也应提供相应的证据；三是法律法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。

(二)复议申请的受理
行政复议机关收到行政复议申请后，依法应当在收到之日起5日内，对申请书进行审查并作出处理。

l、复议申请的审查
(1)有明确的申请人和符合规定的被申请人；
(2)申请人与具体行政行为有利害关系；
(3)有具体的行政复议请求和理由；
(4)在法定期限内提出；
(5)属于行政复议法规定的行政复议范围；
(6)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
(7)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到复议申请的5日内书面通知申请人补正。

补正通知要载明需要补正的事项和合理的补正期限。

如申请人所列被申请人与该具体行政行为的实施主体不相符的，行政复议机关应当告知申请人进行列正。

申请人更正期间，不记入行政复议审理期限。

2、复议申请的处理
(1)直接受理的。

对符合复议范围，自复议机构收到之日即受理。

(2)不予受理。

对不属于行政复议范围或超过复议时限的，在5日内作出不予受理通知书。

实践中也存在一些特殊情况，如对税务机关征收税务不服的，应先缴纳税款后才能申请复议，对未缴纳税款提出的行政复议申请，也应作出不予受理通知书，说明理由。

(3)告知。

对属于行政复议范围，但不属于本机关管辖的，应在5日内向申请人下发行政复议告知书，告知其向有权复议的机关提出申请。

(三)复议审查
1、前期工作
(1)发送提出答复通知书。

复议机关自申请受理之日起7日内，将复议申请书副本发送被申请人。

(2)被申请人提交答复书。

被申请人应自收到之日起10日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

对被申请人不按规定提出书面答复和提交证据的，视为无依据、证据，可以决定撤销具体行政行为。

对直接负责的主管人员和其他责任人员给予警告、记过、记大过的行政处分。

2、审查方式
复议采取以书面审查为主，其他方式为辅的审查方式。

所谓“书面审查”，是指行政复议机关根据申请人和被申请人提交的书面材料进行审查交作出决定的一种审理方式。

这种审理方式较为简便，符合行政复议便民的高效的特点。

所谓“其他方式”，是指行政复议机关根据案件办理需要，可以组织实地调查核实证据，可以向有关组织人人员调查情况，听取申请人、被申请人、第三人的陈述，或者采取听证会的方式，组织当事人互相质证、辩论，从而调查清楚案情，作出行政复议决定。

“其他方式"的审理，是书面审理的必要补充，适用于案情复杂、争议较大、影响较大的行政复议案件。

3、复议审查范围
(1)复议审查应对被申请人具体行政行为进行全面审查，不受申请请求事项的限制。

(2)对具体行政行为合法性和适当性审查。

(3)对具体行政行为所依据的规范性文件审查。