试论行政复议的性质

行政法与行政诉讼法学小论文

试论行政复议的性质

西南政法大学09级法律硕士张成国

摘要：关于行政复议的性质，并非是一个盖棺定论的具有明确的确定性的问题。但是，不能简单地认为行政复议是行政行为还是司法行为抑或准司法行为。要抓住其本质上是“一种纠纷解决机制”的核心，不把其归类于其他种类的行为。为什么非得把它归类为其他行为呢？让其独立的自成体系不是更好么？对其性质是行政行为还是司法行为抑或准司法行为的无休止的争论就像讨论“先有鸡还是先有蛋”一样的纠结。只有抛开这一怪圈，才可能有创新，才会对理论和制度有好处。

关键词：行政复议准司法性纠纷解决机制

一．行政复议的概说

行政复议，简而言之，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民，法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。作为政府主导的纠纷解决机制，行政复议制度为世界上

许多国家和地区所采用，并在实践中发挥着裁决行政争议、全面审查行政决定和减轻法院负担等重要作用。

行政复议的主要特征有：行政复议以行政争议和部分民事争议为处理对象；行政复议直接以具体行政行为为审查对象；行政复议以合法性和合理性为审查标准；行政复议以书面审理为主要方式；行政复议以行政相对人为申请人，以行政主体为被申请人；行政复议以行政机关为处理机关。

行政复议基本原则，是指由行政复议法确立和体现的，反映行政复议基本特点，贯穿于行政复议全过程，并对行政复议起规范和指导作用的基本行为准则。基本原则主要有：合法、公正、公开、及时和便民原则；书面审查原则；合法性和适当性审查原则。

二．行政复议性质的争议

关于行政复议的性质，并非是一个盖棺定论的具有明确的确定性的问题。其性质是具备相当争议性的。

一种观点认为，行政复议由行政机构作出，其本质上就是行政性为，就是行政性的。况且该行为还不具有最终效力，要接受司法的审查。尽管有些行为具有终极效力，但是那只是部分例外。

另一种观点认为，行政行为是一种司法强度教弱的司法行为。因为首先它要遵循类似司法的相应的程序，其次效力又低于司法的效力，还得接受司法的审查。是一种介于司法和行政的一种中间行为。

还有一种观点认为，行政复议是一种准司法行为。因为它完全具备司法行为的一系列特征。而且在某种意义上来讲，它的功能比司法

的还要宽泛一些。在对一行为进行司法审查时，主要审查其合法性，而行政复议则不仅仅是合法性的审查。

三．行政复议性质的分析

行政复议究竟是什么样的性质呢？下面就做一些分析与探讨。当前我国正处于社会转型时期，一个突出特点就是社会矛盾多发，政府与公民之间的关系趋于紧张。化解行政纠纷的重心是放在政府，还是留给法院，历来都是一个争议较大的问题。从逻辑上讲，面对日趋增多的“官民”矛盾，作为一种政府主导的成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议理应大有作为。然而，事实上并非如此。原本为保护权利而设计的行政复议制度，反而案件审理数量不断下滑，出现了闲置的征兆，行政相对人常常放弃申请行政复议的权利。随着十七大确立“党委政府主导”的纠纷解决机制思路，这一问题在行政法学界和实务界实际上已经转化为具体的制度设计问题。同样是行政复议，美国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以专业、高效而公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉。这种对比和反差说明，我国行政复议制度有可能存在内在的、结构性的缺陷，因为只有结构性的缺陷才能解释其功能的紊乱与失调。结构性的缺陷实际上归根于对行政复议性质的界定存在问题。

长期以来，行政法学界对于行政复议是行政行为，还是司法行为抑或是准司法行为争论不休，并直接影响到了立法的价值抉择。仔细阅读1990年《行政复议条例》和1999年《行政复议法》，行政复议的定位都是“行政机关内部层级监督、自我纠错的制度”，这对于刚

刚走出计划经济模式，行政纠纷较少、公民权利意识薄弱的中国而言，在当时是不会有多少人去关心行政复议的性质究竟是行政行为还是司法行为的。在这样的大环境下，立法上规定了相应的制度，如书面审查制度，审理过程中不再取证，程序过于行政化；具体复议事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机构（现实的机构以及编制对复议质量会有诸多不利影响）。公民权利意识的勃兴使得人们开始反思行政复议的性质。

对于行政复议是司法行为还是行政行为，认为是行政行为的理由主要是该行为是由行政机关作出的，认为是司法行为的理由是行政复议机关裁决纠纷的权利具有司法权的独立、居间、依法、事后、被动、有执行力等特征。从西方国家行政复议制度的产生和发展来看，都未改变行政机关解决纠纷行为的司法性质，更没有不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此，人们甚至为弄清一个机构到底是法院还是行政机构而犯难。为什么呢？就是因为这个机构是解决纠纷的，而解决纠纷就需要这个机构有独立的地位，有职业化的人员，有适合解决纠纷的程序，有自己独立的证据规则。有人认为对行政复议性质的认识是学术问题，其实不然。对行政复议性质的界定会影响到具体制度的设计。

《行政复议法》出台后，国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜，其中又重申了“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”这一观点。2007年国务院出台的《行政复议法实施

条例》纠正了这一认识，其第一条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例。”随后的答记者问中，也将行政复议描述为“行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。”在《行政复议法实施条例》这一法律文件中用语的选择，是对行政复议是一种纠纷解决机制的认可。既然行政复议是一种纠纷解决机制，就应该自己的体制，有自己的程序规则，有自己的证据规则，等等。

实际上在一定程度上承认行政复议的司法性质，也有助于实现行政复议的司法化和行政复议机构、人员独立，从而保证行政复议在解决行政纠纷上最低限度的公正性。《行政复议法实施条例》中的一些规定体现了行政复议的司法性质，如证据制度，行政复议人员资格制度，回避制度，听证制度等等。

在性质上，行政复议就是一种纠纷的解决机制。不管它具有司法的特征还是行政的特征，行政复议就是行政复议。

四．结束语。

总的来看，不能简单地认为行政复议是行政行为还是司法行为抑或准司法行为。要抓住其本质上是“一种纠纷解决机制”的核心，不把其归类于其他种类的行为。为什么非得把它归类为其他行为呢？让其独立的自成体系不是更好么？对其性质是行政行为还是司法行为抑或准司法行为的无休止的争论就像讨论“先有鸡还是先有蛋”一样的纠结。只有抛开这一怪圈，才可能有创新，才会对理论和制度有