第八章 社会救助概述
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个人申请 社区证明 基层审核 上级审批 另外，一是救灾款物发放情况应张榜公布；
二是五保救助按有关规定实施，救灾扶贫互 助储金会按其章程使用基金。
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3.社会救助基金的使用方式
（1）无偿使用。 （2）有偿使用——造血式救助方式。如救
灾扶贫周转金、信誉扶贫款、互助储金会的 使用等。
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3.按照地区划分
贫困地区 即按人口平均收入低于基本生活水平的地区，
列为扶贫地区。国家给予社会救助。
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（二）社会救助的条件
申请者提出申请 主管部门进行家庭经济情况调查 西方国家的家庭经济调查一般包括：家庭收
儿、长期病患者、丧失劳动能力者、孤寡老 人等。 （2）突发性灾害造成生活拮据的公民。（3） 有收入但生活水平低于或仅相当于国家最低 标准的公民。
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2.按照具体的人口群划分
儿童（一般、特殊、不幸儿童等） 老人 残疾人 失业者 病人 患难者 不幸者
前者主张对贫民和失业者，包括对病人、残 疾人、老年人的救济，属于温和、渐进的改 良主义政策；
后者主张国家采取一切必要的措施，干预经 济生活，按社会需要实行社会财富的部分转 移，援助患病的人、老年人、寡妇、孤儿和 失业者，确保每个人实现真正的自由。
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二、社会救助的产生
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三、社会救助的发展
（一）初期发展阶段（1834-1882年） （二）与社会保险并存阶段（1883-1934年） （三）多层面发展阶段（1935-1944年） （四）黄金阶段（1945-20世纪70年代） （五）改革阶段（20世纪70年代至今）
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（二）社会救助的标准
1.最低生活水平的含义 从绝对意义上是指保证维持生命所需的
最低限度的饮食和居住条件（绝对贫困）。 从相对意义上是指享有当时当地生产力
水平属于数量最少的消费资料和服务（相对 贫困）。
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（2）社会筹集。 城市企业和农村救助基金及为救灾应急而临时
筹集的资金。其形式有： 募捐、乡镇统筹、扶贫经济实体和社会福
利企业利润留成、救灾扶贫互助储金会的储金。 （3）信贷扶贫。 通过发放低息或贴息优惠贷款，支持贫困地区
经济开发。 （4）国际援助。 主要体现在救灾方面。
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四、社会救助的功能
社会救助体系是由救助主体、救助客体、救 助内容、救助方式等因素构成的有机结构或 系统。
这个系统在具体运行过程中发生的作用，即 为功能。
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（一）对救助对象的保障功能
这是救助体系建设的出发点和归宿。 但是，单项救助与政策衔接会导致救助对象
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（二）社会救助基金的发放与使用
1.发放与使用的原则 （1）专款专用。 救灾款——救灾；五保粮款——五保户； 扶贫基金——扶贫。 《刑法》第126条：“挪用国家救灾、抢险、防汛、
优抚、救灾款物，情节严重，致使国家和人民群众 利益遭受重大损失的，对直接负责人员处3年以下 有期徒刑或拘役，情节特别严重的处以3年以上， 7年以下有期徒刑。”
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2.社会救助基金的管理
管理机构主要是民政部门 1985年，国务院设立“国务院贫困地区经
济开发领导小组”，管理、使用贫困地区的 救助款。
农村基层设立乡镇农业经济管理站、救灾扶 贫互助储金会，也管理社会救助基金。
特大自然灾害时，政府出面，民政主持，组 成临时救灾委员会，直接管理救灾基金。
（3）分散使用。直接发放到被救助者手中。 主要是吃、穿、住、医等基本生活需要。 （4）集中使用。主要是扶贫基金用于经济 开发。
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第三节 社会救助的产生和发展
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一、社会救助产生的背景
（一）生产社会化的深入 （二）收入水平差距的不断扩大 （三）家庭功能的弱化 （四）社会生产力的发展 （五）社会救助思想的存在 （六）救济机构的存在
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第四节 我国社会救助的发展与改革
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一、发展过程
（一）萌芽阶段（1949年以前） （二）形成阶段（1949-1952年） （三）发展阶段（1953-1956年） （四）调整阶段（1957-1965年） （五）萧条阶段（1966-1976年）
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（2）重点使用。
①在贫困救助中，首先救助特困对象；
②在救灾工作中，保证把有限的款物重 点用于最困难的灾区和灾民；
③发给灾民和贫困户的救灾款物，重点 用于吃饭、穿衣、住房等方面
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2.社会救助基金的发放程序
救助理论的基石。 3.空想社会主义 理想化的平等或公平
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（二）社会救助的理论依据
1.德国新历史学派的理论 国家举办公共福利事业，间接对国民收入实
行再分配，缓和当时的社会矛盾。
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2.费边社会主义和新自由主义
2.只看结果，不看原因的制度； 3.对象具有选择性； 4.标准是低层次的； 5.一般是短期性； 6.基金主要来自财政。
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二、社会救助的思想基础和理论依据
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（一）社会救助制度的思想基础
1.慈善或恩赐思想 如宗教教义成为其思想来源之一。 2.平等或公平思想 自身权利保护意识，使平等权成为当代社会
相应的服务项目（需求决定供给模式，如英 国等发达国家）； 二是根据救助资金的多少，设计救助项目 （供给决定需求模式——发展中国家）。 救助标准不是实际需求，是有限供给。
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（三）对救助主体的协调功能
各级政府是社会救助的责任主体 要注重发挥社会参与的作用 通过协调功能，使政府各部门、社会团体能
3.提供最低生活保障。 4.无差别待遇。弥补最低生活标准差额。 5.积极救助。如生产自救、以工代赈等。
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二、社会救助的对象与条件
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（一）社会救助的对象
1.依据贫困原因不同，分为： （1）无依无靠又无生活来源的公民。如孤
通过整合，充分发挥救助的作用。
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五、社会救助的运行机制
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（一）社会救助基金的筹集与管理
1.社会救助基金的筹集 （1）财政拨款。 包括中央财政拨款和地方各级财政拨款，
占救助基金的2/3。一部分是定期定量救助， 另一部分是临时性救助。
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2.确定贫困线的方法
（1）市场菜篮子法 简单、易懂，但必需品由专家定，易偏。 （2）生活形态法 结合主、客观，涉及多方面。操作复杂。 （3）恩格尔系数法 简单易行，便于操作和比较，一般参考。 （4）国际贫困标准法 简单，易操作、比较，贫困者能分享经济成果。
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预，通过个人间的财政转移支付，对失业者、 贫困者以救济，从而刺激消费需求。同时， 还主张实行社会保障、消除贫困、累进税制、 最低工资法、限制工资法等。
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5.战后社会救助理论新发展
（1）新剑桥学派。通过累进税改变分配结构， 给低收入家庭补助，对失业人员进行培训，加 强社会福利的措施解决国民收入分配不公问题。
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一、社会救助的目标与原则
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（一）社会救助的目标
克服现实的贫困，维持贫困阶层的最低生活 需要。
扶贫济困
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（二）社会救助的原则
1.政府为主，社会为辅。如政府利用社会政 策维护社会公平。
2.全民性与选择性相结合。要通过严格的家 庭资产调查。
（2）货币主义。反对实行社会救助制度，主张 实行负所得税。
（3）供给学派理论。主张削减社会支出，降低 津贴和补助，严格限制领受条件，采取“紧急 援助、严格的福利和对儿童补贴相结合”。
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第二节 社会救助的制度构成
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（一）社会救助的定义
社会救助是指通过立法由国家(或政府)和社 会对由于失业、疾病、灾害等原因造成收入 中断或者收入降低并陷入贫困的人员和家庭 实行补偿，以保证其最低生活水平的一种社 会保障制度。
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与救助需求的遗漏问题，即救助标准之外边 缘群体的遗忘与忽视。
通过制度平台的重新设计与构造，使救助 标准内外的人员得到比较公平的对待，使具 有同样救助需求的家庭与人员得到相应的关 照与照顾，使保障功能真正运行到位。
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（二）对救助内容的完善功能
确定救助内容的两个依据： 一是根据城乡居民的实际需求，设计、确定
够各负其责、各守其职、各尽所能，防止发 生“多头救助”和“重复救助”
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（四）对救助资源的整合功能
从性质上划分，救助资源主要分为现金、实 物和服务
主要包括：财政投入、福彩公益金、慈善募 捐资金、政府各部门和群众团体及企业在住 房、教育、医疗等方面采取的政策性减免、 临时性的社会捐助、志愿者提供的社会服务 等等。
入水平、市场物价、购买力动向、就业状况、 消费构成等
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三、社会救助的内容与标准
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（一）社会救助的内容
生活社会救助 医疗社会救助 生产社会救助 住房社会救助 教育社会救助 灾害社会救助
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（二）社会救助的几层含义
1.对困难人群的救助是政府和社会的一种共 同责任；
2.社会救助在公民不能维持最低限度生活标 准时才发挥作用；
3.社会救助的标准是满足救助对象的最低生 活需要，仅以维持公民的基本生存为限。
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（三）社会救助的特点
1.提供救助是政府和社会的一项法定责任和 义务，享受社会救助是符合法定资格者的一 项权益；
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3.福利经济学
英国经济学家庇古1920年《福利经济学》 增进福利的两种方式： 一是通过增加国民收入增进普遍福利； 二是通过国民收入重新分配增进普遍福利
（累进税、遗产税等）。
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4.凯恩斯的经济理论
1936年《就业、利息和货币通论》 国家运用财政政策，对自由市场经济进行干
第八章 社会救助概述
学习目的和要求 通过本章学习，掌握社会救助的基本概念；
了解国外社会救助的发展过程和现状；掌握 我国社会救助的改革背景及改革的主要内容。
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第一节 社会救助的内涵和外延
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一、社会救助的概念与特点
二是五保救助按有关规定实施，救灾扶贫互 助储金会按其章程使用基金。
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3.社会救助基金的使用方式
（1）无偿使用。 （2）有偿使用——造血式救助方式。如救
灾扶贫周转金、信誉扶贫款、互助储金会的 使用等。
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3.按照地区划分
贫困地区 即按人口平均收入低于基本生活水平的地区，
列为扶贫地区。国家给予社会救助。
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（二）社会救助的条件
申请者提出申请 主管部门进行家庭经济情况调查 西方国家的家庭经济调查一般包括：家庭收
儿、长期病患者、丧失劳动能力者、孤寡老 人等。 （2）突发性灾害造成生活拮据的公民。（3） 有收入但生活水平低于或仅相当于国家最低 标准的公民。
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2.按照具体的人口群划分
儿童（一般、特殊、不幸儿童等） 老人 残疾人 失业者 病人 患难者 不幸者
前者主张对贫民和失业者，包括对病人、残 疾人、老年人的救济，属于温和、渐进的改 良主义政策；
后者主张国家采取一切必要的措施，干预经 济生活，按社会需要实行社会财富的部分转 移，援助患病的人、老年人、寡妇、孤儿和 失业者，确保每个人实现真正的自由。
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二、社会救助的产生
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三、社会救助的发展
（一）初期发展阶段（1834-1882年） （二）与社会保险并存阶段（1883-1934年） （三）多层面发展阶段（1935-1944年） （四）黄金阶段（1945-20世纪70年代） （五）改革阶段（20世纪70年代至今）
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（二）社会救助的标准
1.最低生活水平的含义 从绝对意义上是指保证维持生命所需的
最低限度的饮食和居住条件（绝对贫困）。 从相对意义上是指享有当时当地生产力
水平属于数量最少的消费资料和服务（相对 贫困）。
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（2）社会筹集。 城市企业和农村救助基金及为救灾应急而临时
筹集的资金。其形式有： 募捐、乡镇统筹、扶贫经济实体和社会福
利企业利润留成、救灾扶贫互助储金会的储金。 （3）信贷扶贫。 通过发放低息或贴息优惠贷款，支持贫困地区
经济开发。 （4）国际援助。 主要体现在救灾方面。
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四、社会救助的功能
社会救助体系是由救助主体、救助客体、救 助内容、救助方式等因素构成的有机结构或 系统。
这个系统在具体运行过程中发生的作用，即 为功能。
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（一）对救助对象的保障功能
这是救助体系建设的出发点和归宿。 但是，单项救助与政策衔接会导致救助对象
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（二）社会救助基金的发放与使用
1.发放与使用的原则 （1）专款专用。 救灾款——救灾；五保粮款——五保户； 扶贫基金——扶贫。 《刑法》第126条：“挪用国家救灾、抢险、防汛、
优抚、救灾款物，情节严重，致使国家和人民群众 利益遭受重大损失的，对直接负责人员处3年以下 有期徒刑或拘役，情节特别严重的处以3年以上， 7年以下有期徒刑。”
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2.社会救助基金的管理
管理机构主要是民政部门 1985年，国务院设立“国务院贫困地区经
济开发领导小组”，管理、使用贫困地区的 救助款。
农村基层设立乡镇农业经济管理站、救灾扶 贫互助储金会，也管理社会救助基金。
特大自然灾害时，政府出面，民政主持，组 成临时救灾委员会，直接管理救灾基金。
（3）分散使用。直接发放到被救助者手中。 主要是吃、穿、住、医等基本生活需要。 （4）集中使用。主要是扶贫基金用于经济 开发。
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第三节 社会救助的产生和发展
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一、社会救助产生的背景
（一）生产社会化的深入 （二）收入水平差距的不断扩大 （三）家庭功能的弱化 （四）社会生产力的发展 （五）社会救助思想的存在 （六）救济机构的存在
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第四节 我国社会救助的发展与改革
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一、发展过程
（一）萌芽阶段（1949年以前） （二）形成阶段（1949-1952年） （三）发展阶段（1953-1956年） （四）调整阶段（1957-1965年） （五）萧条阶段（1966-1976年）
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（2）重点使用。
①在贫困救助中，首先救助特困对象；
②在救灾工作中，保证把有限的款物重 点用于最困难的灾区和灾民；
③发给灾民和贫困户的救灾款物，重点 用于吃饭、穿衣、住房等方面
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2.社会救助基金的发放程序
救助理论的基石。 3.空想社会主义 理想化的平等或公平
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（二）社会救助的理论依据
1.德国新历史学派的理论 国家举办公共福利事业，间接对国民收入实
行再分配，缓和当时的社会矛盾。
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2.费边社会主义和新自由主义
2.只看结果，不看原因的制度； 3.对象具有选择性； 4.标准是低层次的； 5.一般是短期性； 6.基金主要来自财政。
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二、社会救助的思想基础和理论依据
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（一）社会救助制度的思想基础
1.慈善或恩赐思想 如宗教教义成为其思想来源之一。 2.平等或公平思想 自身权利保护意识，使平等权成为当代社会
相应的服务项目（需求决定供给模式，如英 国等发达国家）； 二是根据救助资金的多少，设计救助项目 （供给决定需求模式——发展中国家）。 救助标准不是实际需求，是有限供给。
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（三）对救助主体的协调功能
各级政府是社会救助的责任主体 要注重发挥社会参与的作用 通过协调功能，使政府各部门、社会团体能
3.提供最低生活保障。 4.无差别待遇。弥补最低生活标准差额。 5.积极救助。如生产自救、以工代赈等。
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二、社会救助的对象与条件
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（一）社会救助的对象
1.依据贫困原因不同，分为： （1）无依无靠又无生活来源的公民。如孤
通过整合，充分发挥救助的作用。
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五、社会救助的运行机制
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（一）社会救助基金的筹集与管理
1.社会救助基金的筹集 （1）财政拨款。 包括中央财政拨款和地方各级财政拨款，
占救助基金的2/3。一部分是定期定量救助， 另一部分是临时性救助。
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2.确定贫困线的方法
（1）市场菜篮子法 简单、易懂，但必需品由专家定，易偏。 （2）生活形态法 结合主、客观，涉及多方面。操作复杂。 （3）恩格尔系数法 简单易行，便于操作和比较，一般参考。 （4）国际贫困标准法 简单，易操作、比较，贫困者能分享经济成果。
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预，通过个人间的财政转移支付，对失业者、 贫困者以救济，从而刺激消费需求。同时， 还主张实行社会保障、消除贫困、累进税制、 最低工资法、限制工资法等。
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5.战后社会救助理论新发展
（1）新剑桥学派。通过累进税改变分配结构， 给低收入家庭补助，对失业人员进行培训，加 强社会福利的措施解决国民收入分配不公问题。
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一、社会救助的目标与原则
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（一）社会救助的目标
克服现实的贫困，维持贫困阶层的最低生活 需要。
扶贫济困
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（二）社会救助的原则
1.政府为主，社会为辅。如政府利用社会政 策维护社会公平。
2.全民性与选择性相结合。要通过严格的家 庭资产调查。
（2）货币主义。反对实行社会救助制度，主张 实行负所得税。
（3）供给学派理论。主张削减社会支出，降低 津贴和补助，严格限制领受条件，采取“紧急 援助、严格的福利和对儿童补贴相结合”。
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第二节 社会救助的制度构成
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（一）社会救助的定义
社会救助是指通过立法由国家(或政府)和社 会对由于失业、疾病、灾害等原因造成收入 中断或者收入降低并陷入贫困的人员和家庭 实行补偿，以保证其最低生活水平的一种社 会保障制度。
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与救助需求的遗漏问题，即救助标准之外边 缘群体的遗忘与忽视。
通过制度平台的重新设计与构造，使救助 标准内外的人员得到比较公平的对待，使具 有同样救助需求的家庭与人员得到相应的关 照与照顾，使保障功能真正运行到位。
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（二）对救助内容的完善功能
确定救助内容的两个依据： 一是根据城乡居民的实际需求，设计、确定
够各负其责、各守其职、各尽所能，防止发 生“多头救助”和“重复救助”
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（四）对救助资源的整合功能
从性质上划分，救助资源主要分为现金、实 物和服务
主要包括：财政投入、福彩公益金、慈善募 捐资金、政府各部门和群众团体及企业在住 房、教育、医疗等方面采取的政策性减免、 临时性的社会捐助、志愿者提供的社会服务 等等。
入水平、市场物价、购买力动向、就业状况、 消费构成等
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三、社会救助的内容与标准
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（一）社会救助的内容
生活社会救助 医疗社会救助 生产社会救助 住房社会救助 教育社会救助 灾害社会救助
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（二）社会救助的几层含义
1.对困难人群的救助是政府和社会的一种共 同责任；
2.社会救助在公民不能维持最低限度生活标 准时才发挥作用；
3.社会救助的标准是满足救助对象的最低生 活需要，仅以维持公民的基本生存为限。
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（三）社会救助的特点
1.提供救助是政府和社会的一项法定责任和 义务，享受社会救助是符合法定资格者的一 项权益；
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3.福利经济学
英国经济学家庇古1920年《福利经济学》 增进福利的两种方式： 一是通过增加国民收入增进普遍福利； 二是通过国民收入重新分配增进普遍福利
（累进税、遗产税等）。
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4.凯恩斯的经济理论
1936年《就业、利息和货币通论》 国家运用财政政策，对自由市场经济进行干
第八章 社会救助概述
学习目的和要求 通过本章学习，掌握社会救助的基本概念；
了解国外社会救助的发展过程和现状；掌握 我国社会救助的改革背景及改革的主要内容。
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第一节 社会救助的内涵和外延
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一、社会救助的概念与特点