基层国土资源管理的存在问题及其对策

基层国土资源管理的存在问题及其对策

县级国土资源局是国土资源系统最基层一级行政机构。镇级国土资源所是县国土资源局的派出机构，是国土资源行政管理的最基层单位。基层国土资源管理指的就是县镇国土资源管理工作。

县级国土资源局是一个很年轻的基层行政管理机构，是在2001年县级党政机构改革中，撤销县国土局和县地质矿产局重新组建而成的。撤销的两个局也是在上世纪80年代中期和90年代中后期才成立的行政事业机构。县国土资源局正如其所执行的《土地管理法》和《矿产资源法》一样，正在不断完善之中。

在全国国土资源系统开展省级以下国土资源管理体制改革任务基本完成之时，国土资源部不失时机地出台《国土资源部关于深入开展完善体制、提高素质活动的实施意见》，要求在全国国土资源系统全面开展“完善体制、提高素质”活动。笔者在基层国土资源管理岗位工作，是参加该项活动中的一员。为使活动更具针对性和取得实效，现结合工作实际，就当前基层国土资源管理中存在的问题及其对策谈谈本人的见解，与同行商椎。

一、当前基层国土资源管理的存在问题及原因

从1998年至2003年，在短短的6年时间里，基层国土资源管理系统先后开展了乡镇国土所收编、组建县国土资源局和省级以下国土资源管理体制改革工作，使国土资源管理体制不断完善，管理队伍不断稳定、壮大，管理水平在不断提高。然而，由于受到诸因素的影响和制约，当前基层国土资源管理还存在着不少与职责任务和时代要求不相适应的问题，主要表现在以下几个方面：

1、省级以下国土资源管理体制改革后，县国土资源局与同级政府关系发生微妙变化。这次改革的主要内容之一，就是省级以下国土资源管理机构领导成员的任免，由地方组织部门变为上一级国土资源主管部门党组任免为主，但应征求地方党委意见。因此，国土资源部门领导在工作中坚持原则、多作宣传解释过程中，使容易引起地方党政领导认为我们的领导干部由于不属他们任免，而对地方政府政令的执行不再象以往那样坚决，或是不歇尽全力为地方办事了。产生这种情形，我们的领导干部在一时半刻中很难解释得清楚。

2、法律法规没有赋予国土资源部门财产处置权和限制人身自由权，使国土资源执法监察工作很难奏效。同样是资源保护，林业部门就有个公安森林分局，具有财产处置权和限制人身自由权的干警的执法工作能产生立竿见影的效果；而国土资源的执法工作则没有上述两权，也没有干警，对国土资源违法行为的处理要经过“漫长”的行政程序。执法不顺利的，最终还得申请法院强制执行。在行政执法程序

中，我们只能用文字去要求违法者停止其违法行为，而不能用具体行动去制止。如果违法者不听从我们的制止，违法行为将继续进行，待行政程序完成，申请法院强制执行时，违法行为所造成的后果往往是十分严重的了。要是法院不受理我们的申请，我们连执法的尊严都会丧失。也因为没有上述两权，国土资源执法工作者对违法行为的取证都十分困难，严重影响了国土资源违法案件的办结率。可是，我们保护的土地、矿产资源是不可再生资源，而林业部门保护的森林资源是可再生资源，相比之下，保护国土资源的期望目标与法律的支持力度有很大的差距。

3、由于县国土资源主管部门的机构编制属同级人民政府管理，经济欠发达地区的政府难以保障基层国土资源管理必需的工作经费和政策规定的工资福利。

（1）政府无法如数兑现承诺的工作经费。由于县级政府均实行收支两条线，而国土资源部门日常的各项工作经费，包括大部分不属财政供给的人员经费等则需靠收费按比例返拨给的经费来解决。而有的工作开展后，所需经费虽然政府作了承诺,但往往无法及时或足额兑现；而有些专项工作经费县政府虽已审批，但由于县财政财力有限而无法支付。因经费不到位，不少工作受到影响，国土资源的一些重要的工作也因为经费不落实而没法开展。

（2）基层所工作经费无着落，福利无保障。自1998年乡镇国土所收编后，县财政就没有核拨基层国土人员行政经费。随着近年清理乱收费工作的开展，基层所的收费只剩下农村居民建房用地的办证工本费一项了，每宗为5元，并全额缴县收费大厅。收编前，由于国土所是镇乡政府的经费创收主要部门，在乡镇政府的各部门中，他的地位十分显赫。而目前则无任何其它项目收费，成为乡镇“七所八站”的最穷困部门。正所谓“穷在路边无人问”，他们的境况可想而知。正因为如此，一些地方县局在经费也不宽裕的情况下，每月给基层所下拨三、五百元作为工作经费。但也有不少地方县局是无办法拨经费给基层所的，基层所的工作经费只能争取当地乡镇政府解决。每月三、五百元的工作经费在实际中是难以解决一个基层所日常工作经费开支的。工作经费不足，如何能做到不折不扣地开展国土资源管理工作呢？总不能把工资都贴进去吧？其实已有人这样做的了。而在去年实施的对在职人员发给岗位补贴，且不论数额多少，按文件规定基层所属行政管理的工作人员应由县财政局供给，但欠发达地方财政却以资金不足而没有核拨他们的补贴。一些县局在万般无奈的情况下，自筹资金给他们发放了该项补贴。该项经费还要发放下去，且标准还可能增大，作为县局不知能否撑得下去。

4、基层所工作人员行政编制没法落实，县级国土资源局呈现“一局两制”。1998年乡镇国土所收编之时，组织人事部门对不是公务员身份的行政干部一般不予收编，收编后他们的公务员身份不变。因此，

收编的基层所人员绝大部分是已经过渡到公务员的行政人员。而实际上，当时的收编工作是没有专项编制的，一些地方在收编中借用了乡镇政府机关行政编制，在县级党政机构改革过程中，只能归还给镇府机关。县编办只有增加事业编制解决基层国土所工作人员编制问题，而下发《关于重新核定国土资源所事业编制等有关问题的通知》。此时此刻，基层所的同志们疑惑了：我们怎么变成了事业编制人员呢？学习了《公务员法》后，不少同志经常问：我们究竟是什么身份的人呢？个别同志还产生归队当镇干部，做个百分百的公务员的想法。正因为没有行政编制，不少地方的收编工作只能把事业干部乃至是工人身份的人员收编到国土所内，造成了县局机关使用行政编制，而其派出机构的工作人员则使用事业编制的“一局两制”局面；更为甚者，有的地方政府因经济困难，只给自筹经费的事业编制，而这些地方县国土局的经费连应付局机关运作都吃紧，哪里顾及得基层所呢。所以，乡镇所收编工作至今还未完成。

5、职责不明确，基层所人员难以成为专职国土资源管理工作者。时下基层所难就难在处理同当地政府的关系。县级党政机构改革后，编制部门一直没有明确基层国土资源所的工作职责，还是沿用1998年编委发文规定的8项职责，加上矿产资源管理任务。在工作中，一直配合乡镇政府的中心工作，听从乡镇领导的调遣。一些干部较少的乡镇，还将基层所的工作人员安排驻村，负责一个或几个村的各项农村工作，有的乡镇还将几个工作人员分别派驻几个村驻村。虽然职责