上海城市地下空间权利设置与土地管理研究

收稿日期:2009-06-05
作者简介:王瑞(1980年-),男,工程师,主要从事地下空间测绘研究。

上海城市地下空间权利设置与土地管理研究
王瑞 曹操 王超领
(上海市地质调查研究院,上海,200072)
摘 要 随着城市地下空间的大规模开发利用,地下建筑物确权登记的需求越来越紧迫。

地下空间土地权利是确定地下建筑物产权的基础,通过研究地下空间土地权利设置以及土地管理方法,可以为建立地下建筑物产权制度奠定基础,对保障地下空间合理开发,提高地下空间利用效率,维护城市规划建设秩序具有重要意义。

关键词 地下空间 土地权利 土地管理
1 引言
上海作为我国重要的经济和金融贸易中心,城市建设和发展需要大量的土地空间资源。

地下空间作为战略性和新型国土资源,其经济和生态价值随着现代城市立体化、可持续化发展理念的增强而逐渐凸显。

上海从上世纪中叶的民防工程建设开始大规模开发利用城市地下空间资源,城市由平面向立体化发展,探索并开发利用潜在的地上地下空间土地资源,着眼于走内涵式集约发展的道路,使有限的土地资源发挥更大的效用。

目前,上海地下空间开发利用的规模位居全国首位,极大地缓解了土地资源匮乏的矛盾。

但在开发利用城市地下空间资源的过程中,由于欠缺有关确定地下空间权利归属的法律法规和必要的地下地籍管理,造成地下建筑物产权不清晰、主体不明确,引发很多不必要的纠纷。

城市地下空间产权如果不能进行登记,地下空间作为一种资产就无法进行转让、抵押,投资者的地下空间使用权也无法得到法律的承认与保护,阻碍城市建设中地下空间的开发利用。

另外,进行地下空间确权与管理,对城市地下空间规划与长远发展有重要意义。

通过地下空间管理信息数据库,可以实现地下空间横向连通布局、竖向分层开发,科学合理的规划。

因此,为了鼓励和规范城市地下空间的开发利用,建立资源集约型城市,推进地下土地资源的可持续利用,研究不同形态地下空间的权利归属以及地下空间权籍管理是必要而急迫的。

2 城市地下空间土地管理现状
从国家层面上来看,地下空间开发利用的法律
环境,均为行业或部门规章和地方规范,尚未形成完整体系,对城市地上地下空间的权利问题没有明确统一的界定。

如5防空法6,主要针对防空问题,并未涉及城市地上地下土地产权问题。

建设部5城市地下空间开发利用管理条例6对有关城市地下空间开发利用的问题作了规定,但仅仅是部门规章,且主要就城市空间开发利用的规划管理作了规定,对城市地下空间开发利用的民事权利仍然没有涉及。

5物权法6出台后,对地上地下空间的开发利用做出规定,认可地下空间可以作为物权的客体,但是并未确认地下空间是一种独立的物权。

上海从2005年开始探索对地下空间土地进行审批和房地产登记工作,2006年6月颁布的5上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定6,明确了地下空间开发利用中的责任与利益关系,为拓宽城市地下空间开发利用投资渠道提供了法律依据,同时可促进地下空间稳定有序地开发与运营管理。

2007年10月实施的5物权法6,对建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立,从法律上规定了土地的分层利用。

根据物权法的规定,进一步研究地下土地的使用权确定问题,对制订公平合理的法律规定有重要意义。

上海从2006年开始探索地下空间房地产的确权登记工作,同时开展了地下空间初始地籍调查,为建立地上与地下一体的地籍管理信息数据库奠定基础。

但由于地下空间建设用地和土地使用权确权法律制度的不完善,这项具有前瞻性的工作遇到了确权难题。

经过调查,上海目前地表建设用地的审批
与登记手续齐全,权利归属明确,而在2006年9月之前开发建设的地下工程,均未经过用地审批,也未通过有偿取得建设用地的使用权。

从已出台的法律文件来看,立法思维基本是以与地表紧密相连的地上空间作为出发点,很少考虑脱离地表一定高度和深度的地下空间。

地表土地使用权的确权和管理等相关法律制度比较齐全,但地下土地管理基本处于空白状态。

地下空间作为上海城市建设和发展的重要组成部分,地位越来越重要,作用也愈益凸现。

从提升上海城市地下空间综合管理水平、实现地下资源可持续发展和利用角度出发,迫切需要建立统一协调的地上地下空间管理制度,明确地下空间土地使用权的主体、主体的权利范围、责任和义务等内容。

3 地下空间土地权利设置研究
研究地下空间土地权利设置与土地管理,首先应当建立地下空间宗地的概念。

地下空间宗地是一个封闭的三维独立空间,是地下空间三维地籍管理中的最小单元,地下空间宗地之间应当存在明确的权属界面。

地下空间宗地在空间上具有连续性,划分的依据是不同权利,同时综合考虑土地的利用类别、质量和时态等其他要素。

地下空间宗地作为新型的权利客体,可在空间上存在多层分布,权利关系比较复杂,本文根据地表和地下工程主体的权利状况,从单建地下空间和结建地下空间两种基本形式分析地下空间土地权利。

3.1 单建地下空间土地权利设置
单建地下空间指独立开发建设的地下工程所占用的地下空间。

单建地下空间的本质特征是其主体结构所在的地下空间与其地表投影所在的地表建设用地权利人不一致(图1)。

单建地下空间在上海地下空间开发利用中有很多实例,例如,迪美广场、华盛街地下商场、董家渡地下车库等。

单建地下工程的主体结构和桩基等地下附属设施都占用一定的地下空间,地表出入口、通风口、电梯井等附属设施也占用了一定的地表土地。

所以在对单建地下工程进行权利设置时,不仅应为其主体结构和地下附属设施设立地下建设用地使用权,还应为其地表附属设施设立地表建设用地使用权或地
域权。

图1 单建地下空间土地权利示意图F i g .1 Land ri ght of indi v i dual constr uct i on
under ground space
3.2 结建地下空间土地权利设置
结建地下空间是指由同一权利主体开发建设的地下工程所占用的地下空间。

结建地下空间的本质特征是其主体结构所在的地下空间与其投影所在的地表建设用地权利人一致(图2)。

结建地下空间也有较多的实际案例,如各小区在其绿化或空地下为业主公共停车而修建的地下车库与地表建设用地为同一权利人的,均属此类。

图2 结建地下空间土地权利示意图F ig .2 Land ri ght of c o mb i ned constr uct i on
under ground space
在对结建地下工程进行权利设置时,除应为其地表部分设立地表建设用地使用权外,还应为其地下部分设立地下建设用地使用权。

对于由几种相同或不同基本形式组合而成的复杂工程而言,其权利设置可视地下空间开发利用的实际情况,参照上述两种基本形式的权利设置组合进行。

4 地下空间土地管理分析
地下空间土地权利管理应当遵守一定的法规体系,但目前完整的地下土地管理体系尚未建立,因此,结合上海地下初始地籍调查实践,针对地下空间开发利用中涉及地下空间土地利用规划、地下建设用地审批、地下建设用地使用权登记等方面的关键问题进行研究,为建立地下空间土地管理体系提出
有益的建议。

4.1地下空间土地利用规划
上海的地下空间规划取得了较大进展,经过探索实践,编制了城市地下空间概念规划,对地下空间的竖向分层以及避让原则加以规划,但尚未考虑土地利用的整体布局。

因此,本着节约集约利用城市土地资源的原则,为了进一步协调好地下空间与地表的综合开发、合理利用和有效管理,提出建议如下:
(1)从地下空间规划管理的法律角度考虑,应在相关法规中纳入地下空间规划的内容。

(2)其次,在城市总体规划的基础上进行地下空间开发利用专项规划。

专项规划应当结合人民防空工程规划进行编制,并体现竖向分层立体综合开发、横向相关空间连通、地表地下工程协调配合的原则。

(3)地下空间规划审批中除了设定各类地下工程的退界和保护范围外,还应明确地下工程的层数、高程。

对地下管线埋深、隧道、民防工程、建筑物桩基等的深度也应予以明确。

(4)地下空间规划还应当满足地质条件、环境保护等城市可持续发展要求。

4.2地下空间建设用地审批
地下建设用地审批和地上建设用地规划审批及建设工程规划审批最大的不同在于,除了要明确土地的平面范围以外,还要明确地下建筑物水平投影的最大占地范围和起止高程。

4.2.1地下建设用地勘测定界
地下空间建设单位在取得地下建设用地规划许可证后,应当向土地管理部门申请地下建设用地勘测定界,并提交相应文件。

由于地下空间在未开发利用前,无法按常规的勘测定界方法界定出其实际的地下建设用地范围,所以土地管理部门应当将地下建设用地范围转换为地下建设用地在地表的投影范围和高程,并对其投影范围进行勘测定界,向地下空间建设单位提供地表投影的界址点平面坐标和地下空间高程数据。

4.2.2地下建设用地审批办法
地下建设用地审批方法在地表土地审批的基础上,增加如下内容:
(1)结建地下工程的地下部分随地表部分一并办理用地审批手续。

(2)单建地下工程的地下部分单独办理地下用地审批。

建设单位须在取得建设工程规划许可证后,方可到土地管理部门办理划拨土地决定书,或者签订土地使用权出让合同。

(3)地下工程的附属设施所占用的地下空间和地表土地也需办理相应的用地手续。

4.2.3地下空间建设用地登记
依据地表建设用地登记办法,地下建设用地使用权登记也可分为初始登记、变更登记和注销登记。

其中,变更登记和注销登记与地表部分基本相同,这里不再赘述。

地下空间初始登记不同于地表建设用地登记的要点在于:
(1)单建地下工程的地下部分需办理地下建设用地使用权登记;其地表附属设施办理建设用地使用权或地役权登记。

(2)结建地下工程的地下部分随地表部分一并办理建设用地使用权登记。

(3)对于桩基和围护结构等地下附属设施,只在土地登记簿中记载其信息,不再单独颁发土地权利证书。

(4)属于公共设施的地下工程登记,仅在地籍管理系统中予以记录。

(5)登记机构在办理地下建设用地使用权初始登记时,以权属界线封闭的空间宗地为单位,界址点坐标采用三维坐标。

按照建设工程规划许可证明确的地下建(构)筑物的水平投影最大占地范围和起止深度进行记载。

(6)登记机构应当在土地产权证中注明/地下空间0。

地下空间用于民防工程建设的,还应当在土地产权证中注明/民防工程0。

5小结
在城市土地资源日益稀缺,而城市经济和建设快速发展的背景下,合理开发利用地下空间是集约节约利用有限的城市土地资源、促进社会和谐可持续发展的有效途径。

在我国关于地下空间土地权利的法律法规不完善的条件下,可以由地方先行探索解决地下空间土地权属问题的办法,进而建立地上地下一体的土地空间权籍管理制度。

结合上海地下初始地籍调查实践工作,从单建地下工程和结建地下工程角度对地下土地权利进行研究,提出设立地下建设用地使用权和地役权,解决地下空间土地权利问题。

结合上海地下空间土地管理办法,从地下土地利用规划、地下建设用地审批和地下建设用地登记三个方面进行分析,提出了完善目前关于地下空间土地管理制度的相应建议。

本文探讨的城市地下空间土地权利设置与土地管理新思路,对构建统一的地上地下土地权利法律体系具有一定的参考意义。

参考文献
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Land right i nst aurati on and manage m e nt
of urban underground space in Shanghai
W ang Rui Cao Cao W ang Chao li n g
(Shangha i I nstitute o fGeological Sur vey,Shangha,i200072)
Abst ract:W ith the exp l o itation of the urban under ground space,reg ister and m anage m ent o f the under g r ound bu il d i n g beco m e nd ri g ht o f t h e underground space is the base to establish the under g r ound bu il d i n g pr operty righ.t Studing t h e land m anage m ent is i m po rtant for found i n g the syste m o f under g r ound bu il d i n g property ri g h,t ensuri n g the rati o na l explo itati o n of the underground space,i n creasi n g the usage efficiency o f the underground space,m a i n tai n i n g the civ il plann i n g and the constructi o n order.
K ey w ord:underground space,land righ,t land m anage m en t
(上接第9页)
3.4发展机制的调整
传统的发展机制中,有一点值得商榷。

就是往往先在/有条件的或条件成熟的城乡结合部0率先进行一体化的改革进程,实践表明在这些地方开发利用的成本和空间不仅有瓶颈,而且难有普遍推行的典型意义。

因此,创新发展机制,可以转向长期封闭、自成体系运作、效率缺乏、土地相对低效利用的地区或贫困地区入手。

在操作理念上,可以借鉴城市发展中的/腾笼换鸟0、/共享平台0、/指标平移0、/土地置换0、/复合、立体利用0的理念,对存量低效的集体土地进行二次开发,并激活潜能。

在推进途径上,可以从乡村突出问题入手,如结合农民最关注的农民居住和基础设施问题,从居住的自然村和行政村切入,开展/保留改造、环境整治、置换搬迁、整体新建0等类型的土地开发利用调整,再按/从点到面,由单一到综合,由居住向地区社会经济发展0的整体考虑原则出发,因地制宜配置教育、卫生、文化等优质公共服务设施和市政、道路、水系、交通等基础设施,进而推进土地开发利用的优化利用和土地资源的集约可持续利用。

D iscussion of land-use in urban and r ural develop m e nt
Yuan H uabao
(Shangha iLand A cade my,Shangha,i200081)
Abst ract:Urban and rural co-ordi n ation o f land developm ent and use,shou l d reflect the ho listic,i n tegrated,dy-na m ic configuration pri n ciple.The traditiona lurban planning,the land nationalizati o n and the ur banization o f far m ers shou l d be adjusted and c hanged.The uneven distri b ution of social resources and the doub le-
track syste m of land exploitation and utilization shoul d be changed.It shou l d be refor m ed and innovated by w ay of the deve l o p m ent of i d eas,m ethods and m echan is m s.The co-o r d i n ati o n o f"t w o rules",co-ord-i nati o n of infrastr uct u re and land use for public ser v ices,i n tegrated rural ineffic i e nt land w ill be used as an entry po i n.t
K eyword:co-ordi n ation of land use,co-or d i n ati o n of po licy-oriented,co-ordi n ation of m echa n is m i n novati o n。