城市管理体制改革中存在的问题与建议

城市管理体制改革中存在的问题与建议

摘要：本文以滁州市琅琊区“区直管社区改革”为样本，在对安徽全省范围内的社区改革发展问题调研的基础上，分析城市管理体制改革需要立足长远，从思想认识、组织人事、体制机制、法律制度等多方面入手，就“区直管社区”改革中目前存在的突出问题提几点可行性建议。

关键词：城市管理“区直管社区改革”政策建议

按照安徽省委、省政府在全省范围内进一步推动社区管理体制改革的要求，2013年9月以来滁州市琅琊区实施了“区直管社区”改革。笔者通过组织学科团队专项调研等方式，对滁州市琅琊区城市管理体制改革进行了研讨。从调研来看，社区管理体制改革既有积极的成果，也渐渐暴露出不少问题。

1.改革情况及成果评价

琅琊区社区管理体制改革方案，是在学习借鉴安徽铜陵、芜湖等地改革经验的基础上研究制定的。其主要做法为：第一，撤销街道整合社区，实行区直管社区，减少管理层级；第二，新社区成立社区党工委，设立社区服务中心、选举产生社区居民委员会，构建党的领导、居民自治、政府服务为一体的“一委一居一中心”管理服务新架构；第三，建立十

大社区工作机制”（党建工作机制、双层网格管理服务机制、社情民意互动恳谈会机制、法律工作者进社区机制、评议监督机制考核奖惩机制、社区工作准入机制、“两代表一委员”调解机制、社区经费保障机制、社区信息化建设管理机制），提升服务能力等。

这种新的社区治理模式，即以社区党组织为核心、社居委为基础、社区服务中心为依托、社会组织为补充、社区居民广泛参与的多元共治共建共享的治理模式，体现了社区治理的“资源向下，民主向前，民心向上”现代理念，也符合社区治理的扁平化、网格化、信息化、民主化的要求，在大方向上是正确的。但是在实施过程中，由于执行不到位，社区具体运行机制创新不够，加上经济社会发展水平不够高导致经费保障不力等原因，新社区发展也面临不少困惑。

2.“区直管社区改革”面临的突出问题

问题一，行政化倾向加剧导致社区职能难以明确。“区直管社区改革”不是简单“撤并”了事。一方面，街道被撤消后，原先街道承担的各项职能必定要有部门来实现，客观上就被全部下移到了社区，导致社区职责“翻番增加”。另一方面，随着社区重要性的日益凸显和公共服务向社区的拓展延伸，区级以上各有关部门还在纷纷以“工作进社区”之名行“工作任务进社区”之实，不断给社区布置工作、下达任务。调查显示，目前安徽省各社区承担的各类工作事项平

均约为44项，其中协助政府部门开展的工作达34项。除为社区居民开展日常服务管理工作外，社区负担还具体表现为“六多”：机构牌子多，考核检查多，台帐资料多，调查报表多，盖章确认多，会议活动多。面对说不清楚的职责、繁重的任务、各种各样的考核评比检查，社区有苦难言。我们必须清醒认识到，社区毕竟不同于街道，不应该完全履行街道的职能。因此，新社区职能需要重新审定。

问题二，社区内部“一委一居一中心”的分工协作关系需要厘清。按照改革设计，社区党工委全面领导社区工作，主要职责是社区党建；公共服务中心负责落实政府部门公共服务和行政职能；社区居民委员会按照《城市居民委员会组织法》的要求，依法履行自治职责，协助政府完成有关社区建设任务。从理论上来看，这种组织架构科学合理，“一委一居一中心”之间职责明确、各司其职。然而，新社区管理机制缺乏创新，还延续过去街道的运行办法，导致部门职能混乱、机构混编、人员混岗、效能不高。特别是居委会缺乏应有的相对独立性，其工作人员往往被以“一岗双责”等名义，安排了大量的非本职工作，因而缺少足够的时间、空间、精力和动力开展居民自治活动。

问题三，社区服务机制没有真正落实，服务管理体系尚不完善。

一是原来设计的“十大社区服务机制”没有真正落实，

社区自身管理的体制机制缺乏创新。

二是社区服务管理内容有待丰富拓展、调整。从居委会反映的情况来看，各社区协助有关部门开展的服务管理主要以低保、医保、再就业、卫生计生服务、社区矫正、安全生产、治安防范、矛盾化解等内容为主；而从居民反映的情况来看，居民大量需求的养老、托幼、保健、娱乐、家政等方面的服务发展不足，社会化、专业化水平不高。

三是社区服务管理主体需要多元化、规范化。社会化、市场化社区服务管理机构发展滞后，社会组织承接政府转移职能、开展公共服务的能力不强，社区服务类社会组织尤其薄弱。目前安徽省登记和备案的各类社区服务类社会组织共5699个，在数量上不及沿海发达地区，在分布上也很不均衡，不少社区甚至还是空白。志愿服务、互助服务总体落后，缺少健全的组织、规范的制度和常态化的运行。在册的志愿者占居民的比例仅为4.15%，与安徽省委、省政府提出的10%的目标尚有很大距离。

四是社区服务管理方式和手段亟待创新。社区信息化、网格化服务管理还处于起步阶段。虽然多数社区都基本建立起了计划生育、低保、劳动保障等一系列信息平台，但信息共享及深度应用还有很长的路要走。各部门信息平台之间相互割裂，形成了信息孤岛，导致效能低下、相互掣肘，合作共治和服务群众的能力与水平亟待提高。网格化管理还需进

一步完善，网格员的使用、管理、培训、工作规程、基本待遇等方面还缺少一整套制度保障。

问题四，社区工作人员工作积极性需要进一步提升。调研发现，区直管市区改革后，一些社区比较普遍地存在主动性和积极性不够的问题。究其原因，一些行政和事业编制人员因为从原街道办转至社区工作，存在某种被“下调”了的失落感；而社区聘用人员因为在与行政事业编人员薪酬待遇上的较大差距，又产生了“同工不同酬”的不平衡心理，加上工作任务比原来有所加重和个人发展空间的限制，影响了工作积极性。有些地区因为薪酬偏低、不平衡等问题已经造成相当多的社区工作人员，特别是新聘大学生的流失，影响了队伍的稳定。

问题五，社区居民自治及参与有关社会监督活动有待加强。一是社居委投入社区居民自治的时间和精力有限。因社区行政化倾向加剧，社居委缺少足够的时间和精力开展社区居民自治活动。长此以往，社区居民自治问题逐渐被忽视，社居委对一些事务习惯于自己直接包办。问卷调查显示，只有48.1%的社居委认为应组织动员社区居民参与社区治理，47.4%的社居委认为应规范社区民主选举，推进社区事务民主决策、民主管理、民主监督。二是社区居民及驻社区单位参与社区治理热情不高。问卷调查显示，社区居民通过参加社区组织的活动了解社区情况、参与社区建设的仅