论地方政府公共政策制定存在的问题及对策

论地方政府公共政策制定存在的问题及对策

――以湖南凤凰县制定门票政策为例

（西藏民族学院管理学院陕西咸阳 712082）

摘要：我国地方政府在制定公共政策时，存在公民参与渠道不畅通、信息公开制度不完善、政府部门自利性问题等。为了有效规范地方政府在公共政策制定过程中的行为，我们可以通过完善公民参与机制，重视公民的利益表达；完善信息公开制度；以公共利益为导向，规避政府部门的自利性行为等途径，确保政府制定出的公共政策与公共利益目标保持或趋于一致。

关键词：地方政府、公共政策制定、问题、对策

随着经济社会的发展和改革的深化，社会问题也随之增多，地方政府在解决问题的过程中，需要不断的进行政策的制定。政府通过制定公共政策建立了种种制度，从而维护社会的稳定和经济的发展。公共政策是政府或其他公共权威部门制定的，为解决某一特定公共问题，达成公共目标，以实现公共利益的方案，是对公共事务进行管理而采用的重要手段和方式。从动态的角度看，公共政策是一个连续的行为过程，其中包括公共政策的制定、执行、评估以及终结等阶段。就目前而言，我国地方政府公共政策的制定还存在一些问题，影响和制约着公共政策的质量及效果，也不利于社会的稳定和发展。

一、凤凰县门票政策回顾

2013年4月，凤凰古城在长沙新闻发布会上提出了一票制的政策，即从2013年4月10开始，进入古城游玩的顾客，每人需要购买价格为148元的门票。换言之，游客进入古城游玩将不再是免费的。

凤凰古城从“免票制”到“一票制”在社会上引起了公众的强烈反响，持不同意见的社会各界站在各自的立场纷纷表达了自己的观点。在收取门票第一天，凤凰古城的商家以集体罢市的方式来回应这一政策，而地方政府则动用警察干预此事。在收取门票之后，凤凰县陷入了尴尬局面：一方面是受到全国舆论一面倒的批评；一方面是凤凰古城的游客数量同期同比大幅度的减少，旅游业受到严重影响。游客锐减，这既可看成是消费者主动选择的结果，也是公众对凤凰县政府制定的门票政策做出的回应。

二、凤凰县政府在制定门票政策过程中存在的问题

在制定公共政策的过程中，由于公众有限理性的存在以及现实的困难等原因，公民将制定公共政策的权力让渡给政府。但是由于缺乏规范的制度安排，政府可能会出现逆向选择和道德风险，从而使得地方政府在政策制定的过程中存在一些问题，致使政策失误时有发生，在一定程度上影响和制约了经济社会的发展。从此次凤凰县政府出台的门票政策来看，其在公共政策制定过程中主要存在以下问题：

（一）忽视公民利益表达，公众参与渠道不畅通

一些地方政府官员缺乏基本的现代民主观念，对公民参与公共政策制定的必要性重视不够，认为官员就是管理者而民众只需依命行事即可，为民做主的观念

依旧存在。他们将制定公共政策看成是政府一家之事，漠视地方民众的利益诉求及所表达的意见，造成公众进行利益表达的渠道受阻。

在此次凤凰县政府出台门票政策的过程中，从最初的传言到政府宣布收取门票，时间只有半个月。如此“袭击”，自然人为的增加了民众的抵触情绪。在这一过程中，凤凰县政府没有把受影响最直接的公众意见吸纳进决策过程，没有尽最大努力与普通民众进行交流，而是采取闭合式的决策模式进行公共政策的制定。

（二）政府部门存在自利性现象

政府部门的公务员在作为“公共人”管理社会公共事务的同时，作为个人，在很大程度上也是“经济人”，也会追求自身利益的最大化。这就必然会导致政府部门和私人利益与公共利益之间发生矛盾甚至冲突。

在此次门票事件中，政府将原本免费的古城景区和收费的南华山神凤景区合二为一进行“捆绑销售”，实行每人148元的高价门票，剥夺了很多游客的选择权。更应当值得我们注意的是，在凤凰县实施“一票制”之前，该县政府就以土地入股的方式组建公司并参与到景区的经营管理中了。在实行新的门票政策后，景区每卖出一张148元的门票，政府就可从中获得60元左右的收入。政府管制过度可能带来的寻租，使得某些政府部门不能正确履行其职能。凤凰县政府在此次事件中的作为，无疑与政府在制定公共政策中的职能相背。

（三）政府信息公开制度有待完善

对于政府来讲，信息公开是指政府应将关系到社会公共事务和社会服务的信息依法向公众公布。公民参与公共政策的前提条件之一就是其对某项政策制定的背景、信息有所了解。但是在多数情况下，公民无法获得与政策相关的有效信息。公民获取公共政策信息的途径主要是依赖政府，而政府却是信息的天然垄断者，并通过种种途径来限制信息的输出和扩散。这样做的后果就是公民无法得到完整有效真实的公共政策信息，而这又会影响到公民能否有效的参与到公共政策的制定过程中去。

三、地方政府科学制定公共政策的建议

结合凤凰县政府制定门票政策的情况，以及地方政府制定公共政策的一般程序，我们认为可以从以下三个途径进行改进，以期提高地方政府制定公共政策的效率和合法性、合理性。

（一）重视公众的参与及利益表达

社会各界有自己不同的利益诉求，通过一定的渠道与方式进行利益表达，影响政府的运作，使政府与公众在制定公共政策的过程中相互沟通，从而使公共政策更加符合民意，进而尽可能的避免或减少公共政策对公共利益的偏离。

在这种公民与政府的良性互动中制定的公共政策，一方面能够得到公民的认可和支持，增强民众配合政策的自觉性，另一方面可以加深其对公共政策的理解，降低公共政策执行时的难度，从而使公共政策能够顺利的执行。

（二）以公共利益为导向，规避自利性行为

在地方政府制定公共政策的过程中，合理的政府利益的满足只是地方政府追求社会公共利益的必要条件，而不是目的，公共利益才是政府制定公共政策所要追求的目标。

虽然政府在政策制定过程中应当以公共利益作为自己价值取向，但是政府部门自利性的存在使得我们必须考虑和预防公共政策在公共价值上的偏离。具体而

言，预防途径包括以下方面：第一，提高公共政策事前评估的社会参与程度。每项公共政策在进入政策执行阶段前，必须交由第三方的政策评估机构进行公共政策评估，通过严格的评估来确定政策的公平性、公正性。提高政策评估的社会参与程度，使社会公众在更大范围内参与到政策制定的过程中来，才能有效防止公共政策偏离公共利益这一目标。第二，严格执行责任追究制。一项公共政策出台后，如果发现其制定、执行中存在公共价值偏离情况，那么就要追究作为相关部门及人员的责任，并给予相应的惩治。

（三）推进和完善信息公开制度

是否知情是社会各界能否有效参与到公共政策制定的基础条件之一。因此，地方政府公共政策制定中的信息公开与否对广大民众是否有效参与政策制定关系重大。

目前，各级政府所推行的信息公开仍然只是信息公开的初级形式，存在着公共政策制定信息公开程度低，信息公开的方式和渠道过少等问题。因此，各级地方政府要认真贯彻落实国务院制定的《政府信息公开条例》，大力推进和完善地方政府公共政策制定中的信息公开。

地方政府要通过多种渠道和方式向广大民众公布政府公共政策制定的范围、内容、时限和程序等，及时披露与公共政策制定相关的信息，增加公民接触、使用这些信息的机会。地方政府要深入开展调查研究，广泛听取当地民众意见和建议，不断深化和完善信息公开制度，为社会各界有效参与地方政府公共政策的制定创造更好的条件。

参考文献

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