关于《广州市提高工业用地利用效率试行办法》指导工业用地升级改造的分析与探讨——以广州市番禺区为例

关于《广州市提高工业用地利用效率试行办法》指导工业用地升级改造的分析与探讨——以广州市番禺区为例

摘要：2015年2月，广州市颁布了《广州市提高工业用地利用效率试行办法》，用以指导工业用地改造升级开发。本文主要以广州市番禺区为例，从颁布实施一

年多以来实施效果，以及提出实施中遇到的具体问题。分析问题产生的原因，并

根据结合深圳等城市更新改造相对成熟的城市，总结工业用地改造升级的经验，

探讨解决工业用地升级开发中遇到问题的解决思路。

关键词：广州市；工业用地；升级改造

广州地处中国南部、广东省中南部、珠江三角洲中北缘，是西江、北江、东

江三江汇合处，濒临中国南海，东连博罗、龙门两县，西邻三水、南海和顺德，

北靠清远市区和佛冈县及新丰县，南接东莞市和中山市，隔海与香港、澳门相望，是海上丝绸之路的起点之一，中国的“南大门”。2015年，广州地区生产总值16706.87亿元，居中国城市第三位，次于上海、北京。番禺区位于广州市中南部，北临海珠区、南接南沙区、西临佛山顺德区、东临东莞市。是广州市重要的工业

发展比较良好的行政区。

21世纪最初几年，番禺区曾编制了二十多个区级工业园区的控制性详细规划，用以指导这些片区的开发建设。这些区级工业园区的开发建设，促进了番禺区制

造业的发展，极大地促进了番禺区的经济增长，为地方带来了巨大的经济效益。

但是随着全球经济大环境的影响，制造业持续低迷。并且，过去工业用地控制的

开发强度相对较低，在用地日益紧张的条件下，这些粗放的工业产业用地更需要

通过产业及土地利用效率的提高去发展和利用。广州市也一直在探索工业转型升

级的办法和思路，前些年开展过“腾笼换鸟”产业升级，将很多污染较大、产值较

低的产业转移到粤西、北等地区。在“腾笼换鸟”中，番禺区也积极进行产业升级，期间打造了一批转型升级比较成功的园区，番禺节能科技园、清华科技园、海伦

堡创意园等科技园区，主要以产学研、孵化为主。

根据以上情况，广州市人民政府于2015年2月颁布了《广州市提高工业用地利用效率试行办法》，用以指导产业区块内工业用地改造升级开发，通过内部挖

潜和提升，提高工业用地的使用效率。在国家提出“工业2025”发展战略，大力提

倡发展实业，积极将社会投资引入制造业的宏观环境下，该办法无疑是符合国家

发展战略要求。该办法在简化规划调整程序的基础上，在一定程度上弥补了“三旧”改造的空白区。使用地业主不通过“三旧”改造时，可选择继续提升产业去发展。

但是该办法在一年多的实施过程中，效果却并没有预期的那样好，许多工业用地

申请工业用地提升，但是目前能够最后通过提高申请的屈指可数。结合实际工作

中多个具体案例，分析原因主要有以下几点：

一、规划调整程序简化，但是审查更为严格。《广州市提高工业用地利用效

率试行办法》中规定位于划定的产业区块内的工业用地，在申请提升的强度在规

定范围内的，可按《广州市城乡规划程序规定》第九条对控制性详细规划进行局

部修正。只需要通过广州市国规委的审查，而无需提请广州市规划委员会的审议

和市政府审批。这极大的简化了符合条件工业用地提升开发强度的程序，大量工

业用地业主积极申请提高开发强度。但从另一个层面来讲，这对于市国土规划委

需要承担的责任更大了，故市国土规划委在审查工业用地提升具体方案时更加严格，导致目前通过率相对较低。

二、企业盲目申请提升，缺少具体发展计划和实施方案。《广州市提高工业

用地利用效率试行办法》的颁布实施，调动起工业用地业主的积极性，许多企业

都编制规划调整论证成果申请开展工业用地控规修正。但是很多企业并没有想好，下一步该怎样发展，怎么去合理利用提升后的建设量。并且绝大多数都是按照规

定的上限4.0的容积率来申请，而不考虑地块本身及周边的具体条件。这可能会

导致提升的方案不合理，或者根本无法实施。

三、产业内容和环保要求更为苛刻。近些年，我国大部分地区自然环境持续

恶化，沙尘暴、泥石流、PM2.5超标等等一系列问题，都与过去粗放发展高耗能、高污染产业有关。在《广州市提高工业用地利用效率试行办法》中也对这些方面

进行规定，需要先取得相关立项文件和环保同意后，方可按照简化后的规划调整

程序申请调整规划。

根据目前大多数工业用地申请提升利用效率没有通过的情况，主要有如下建议：

首先、用地业主在申请提升利用效率前，企业自身一定要先对发展有一个总

体愿景和预期，并尽可能的细化产业升级的内容和目标规模。在规划修正审查过

程中，其中审查重点就是需要提出提升的内涵。大多数企业在提出申请时的理由

大多数相对泛泛，并没有实际产业发展的内容、规模、需求量去作为具体提升的

支撑。导致在规划修正审查过程中没有充分的理由和依据，而导致规划修正未通过。最好是确定一个产业项目时再申请提升，也符合广州市提出的“以功能定项目、以项目定指标、以指标定控规”的规划编制思路。

其次，目前在审查中，审查较多的一个内容就是具体的技术规范。大多数人

对传统工业用地第一印象就是大型厂房，高度不高。但是随着科学技术水平的不

断发展以及产业内容的不断提升。传统工业建筑已不能适应新兴产业发展的要求，精细化、功能化、综合性的工业建筑需要针对具体产业去进行规划和设计，工业

用地建筑形态应与产业类型、业态相匹配。其中部分特殊行业就难免会突破一些

旧有的技术规范。建议规划审批部门可建立一个灵活的技术审查机制，能够快速

有效的去审查并解决这些问题。

再次，在编制规划修正成果的时候，要密切结合地块自身条件、地块周边条件、地块所在区域综合分析论证。密切结合地块自身条件其实就是因地制宜原则，根据地块面积、形状、具体位置等去具体问题具体分析，以期达到合理论证的目的；结合地块周边条件就是指，在地块进行产业升级时，要考虑周边情况，发展

的产业对周边地块影响、对周边道路产生的交通及人流变化、对周边地块带来的

环境影响等；结合地块所在区域就是指发展的产业要符合区域的发展定位、地块

提升后带来的用水、用电、用气等都要在所处区域中统筹研究和考虑。

最后，用地手续的问题。一些早期的工业用地在用地手取得上不尽完善，并

一直使用至今。在准备扩大开发建设时才发展这些问题，这就需要先将未完善手

续的用地补办完善，再按程序去申请提高工业用地利用效率。

当以上原因都分析透彻和到位了，并且有关用地手续问题都解决后，最后产

业地块提升利用效率的成果才更有可能通过主管部门的审查。城市规划是城市的

发展计划，也是城市建设发展的蓝图和管理城市的依据。城市规划要为城市建设

和社会发展服务，并且应当随着社会经济的发展，不断的与时俱进，从而更好的

服务社会和经济。

参考文献：

[1]丁佳.苏州工业园区工业用地再开发规划管理策略研究[D].苏州科技学院，2014.

[2]秦元高.工业用地二次开发政府管理策略浅析[J].时代金融旬刊，2016（4）.