009.工业用地效能评估和分类处理方法研究——以无锡市洛社镇为例

工业用地效能评估和分类处理方法研究

——以无锡市洛社镇为例

华晶晶，陶来利

摘要:在土地资源紧约束条件下，存量用地规划已日趋常态化。作为主要研究对象之一，工业用地已成为当下城镇再开发的热点与难点。不同于其他类别的存量用地（如商业用地、居住用地等），它具有独特的产权属性与运营特点，很难套用惯有的土地开发策略进行更新和改造。本文主要从行业数据入手，希望通过对无锡市洛社镇工业用地的效能评估和绩效研究，寻找一套活化与再生城市低效工业用地的方法和途径。关键词：工业用地，效能评估，分类更新

Research on Efficacy Evaluation and Classification Methods of Industrial

Land-useStudy Case in Luoshe,Wuxi

Abstract：Under the severe restriction in land consuming,the planning of stock land-use has become gradually normalized.As one of the main projects in this field,industrial land has become a hot spot and difficult question for urban redevelopment.Unlike the other stock of land-use(such as commercial land-use or residential land-use, etc.),it has its own property and operational features,applying the normal land-use strategy for its renewal and transformation can be obviously difficult.Through the professional data,this paper is devoted to study the efficacy and property of industrial land-use of Luoshe town in Wuxi,making it possible to find an inefficient way to activate and regenerate urban industrial land-use.

Keywords：Industrial Land,Efficiency Evaluation,Classification and Updating

1工业用地“存量”问题的由来

1）产权意识

在我国土地实行公有制，所有用地（包括工业用地）的所有权归全体国民，作为工业用地上的企业只享其用地的使用权和部分出让权1。在“退二进三”、“产业外迁”及“产业入园”的过程中，城镇低效工业用地频现，这些空间不仅环境问题突出，而且大大影响了城镇空间的发展效率。要提升这些工业用地的使用效率，无论是企业自行提升还是转让给其他企业进行改造提升，都会涉及对工业用地原有使用条件（如容积率、建筑密度、建筑高度等）的改变或调整；而我国现行制度明文规定企业不得改变规划用地条件（李铣2014）；因此，在工业用地提升与改造的过程中，一旦涉及地块规划用地条件改变的，一般都需政府

1《中华人民共和国土地管理法》规定我国实行土地的社会主义公有制，土地所有权归国家和集体所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地所有权。所以，工业企业获得的工业用地产权为部分土地产权，即只享有工业用地的使用权及其附属的占有权、使用权、部分收益权和部分处分权。

先收回工业用地再以出让的方式进行开发和建设，其用地自主更新的过程往往要比一般城镇建设用地困难得多。

图1工业用地更新示意图2工业用地回收政策

（资料来源：《基于产权理论的工业用地提升规划方法与实证研究》李铣）

2）规划立场

土地是市场经济的一大生产要素，土地价值必然也跟着市场供求上下浮动。工业用地作为城市用地的特殊一类，企业以其低廉的使用成本2，换取了生产过程中的利润和市场份额。由于市场利益最大化的驱使，土地使用者往往会在用地指标上追求最大的利润空间，在无视外部空间的基本权利和利益共享的情况下而盲目扩容。然而，代表公众利益的政府规划必须根据城市的发展规律及社会各方面的利益诉求来平衡用地开发和空间布局。它需要考虑包括生态容量、廊道控制、土地集聚效益、城市景观风貌、历史人文保护、绿色节能与环保、开发时序与远期储备等在内的诸多因素，需要统筹安排，不能仅仅的跟随市场经济布局，追求单纯的利益最大化。因此，企业主的利益追逐行为往往会触碰地块控制规划底线，导致土地开发在规划调控与市场发展需求之间的矛盾与博弈。

3）企业抉择

纵观苏南地区，过去的传统产业已跟不上时代发展的步伐，大片旧工业用地亟待更新，这些工业用地部分企业清退、已经闲置；部分已经转租或者转产；部分则还在生产零利润的边缘挣扎；一些企业主已经根据市场需求先行自我改造与提升；一些企业主因为资金和劳动力的短缺，或者土地抛荒，或者待业整顿；这种自发的积极与消极的调整多半只着眼于眼前的利益和自身的发展，很难融入具有远见的空间规划和弹性控制中去。“自下而上”的个体改造与“自上而下”的政府决策之间往往会出现相冲突的地方，需要通过规划的视角，重新审视和研究这样一个问题，这也是开展工业用地效能评估的一大前提。

2洛社镇工业用地发展的现状与矛盾

洛社镇是无锡市的工业强镇，具有坚实的工业基础，境内主要工业载体包括洛社工业园区、西站物流园区、石塘湾物流园区、杨市工业组团以及一些零散分布在张镇、雅西和桥头

2我国20世纪80年才开启的国有用地出让制度,至今只有30多年，但我国工业用地出让年限实行批租制度，一次性获取50年的使用年限,因此,即使是最早取得国有土地使用权的主体，仍有10多年的工业用地使用年限。