义乌市深化综合行政执法试点改革的探索

义乌市深化综合行政执法试点改革的探索进入新世纪以来，义乌经济社会发展进入了新阶段，义乌市场实现了“以国内贸易为主”向“内外贸并重、努力发展国际贸易”的转变，城市发展定位从“建设国际性商贸城市”向“打造国际商贸名城”的转变，城市建成区面积扩张了近三倍，人口快速集聚，县镇两级政府社会管理、公共服务等任务日益繁重，原有行政管理体制机制的不适应性也逐步突现。

为有效提升政府管理效率，在省委、省政府和省编委办、法制办等有关部门的支持下，2004年以来，义乌相继开展了综合行政执法改革、扩权强镇改革、深化综合行政执法试点改革等多项改革，在增加政府履职能力、提升政府管理绩效等方面取得了一定成绩。

现根据本次专题研讨班的要求，就义乌市深化综合行政执法试点改革作重点探讨。

一、义乌市综合行政执法改革的基本情况义乌的综合行政执法改革始于2004年，当时义乌作为全省唯一的综合行政执法改革县级市试点，通过组建综合行政执法局，集中行使市容环卫、绿化、市政、规划等方面的全部以及工商、环保、公安交警、卫生等方面的部分行政处罚权、相关监督检查权。

通过五年多的试点，基本实现了执法队伍统一、标准统一、覆盖城乡、政令畅通等目标，达到了试点工作的先期要求。

但在实践中，也暴露出了一些问题，包括：（一）职能划转不够彻底。

虽然成立了综合执法局，但多头执法、职责交叉、机构重复设置、部门间相互推诿的现象依然存在。

（二）试点领域过于狭窄。

综合执法局集中行使的职责大多停留于城市管理领域，试点预想的整体功能得不到全面发挥。

（三）乡镇管理体制不顺。

目前乡镇在社会、经济等各方面均处于快速发展时期，部分经济强镇初步具备小城市特点，传统的乡镇政府职能和管理方式已不能适应当前实际需要，“看到管不到，管到看不到”的现象普遍存在。

为此，义乌市决心结合扩权强镇改革，开展深化综合行政执法试点改革工作。

二、充分论证，制定深化试点改革实施方案为解决改革面临的突出问题，同时积极推进综合行政执法体制向乡镇延伸，我市就深化综合行政执法试点多次召集各部门进行研究，听取意见。

市领导和相关部门负责人多次向省领导及省级部门汇报请示，得到了上级的高度重视、大力支持和科学指导，最终形成了深化试点工作的具体实施方案，分两个层面深化试点工作：（一）在全市层面进一步集中行政处罚权，凸现综合特性。

由综合行政执法局集中行使水务渔政、农业、建设等部门行使的行政处罚及相关行政强制、监督检查职能，但畜牧兽医、企业资质管理、工程质量安全、建筑节能、测绘管理等专业性较强的行政处罚暂不划转。

全市层面划转行政处罚等事项达500项。

（二）选择条件较好的佛堂镇，试点“小区域大综合”执法。

佛堂镇经济社会发展各方面均比较成熟，为此决定由综合行政执法局在佛堂镇行政区域内集中行使其他行政机关的行政处罚及相关的行政强制、监督检查职能。

在佛堂镇层面划转的行政处罚事项涉及发改等16个部门，共1663项。

在此基础上，义乌市向省政府上报了深化综合行政执法试点工作的请示，要求划转的行政处罚事项共涉及19个行政部门，2163项。

2009年9月，省政府下达了同意批复。

之后，在省编委办、省法制办的大力支持下，我市机构调整、事项划转等具体实施方案得到了同意批复。

三、大胆创新，理顺深化试点工作体制机制深化综合行政执法试点，其实质是行政管理体制改革，目的是通过改革，使行政管理体制适应经济社会发展的要求。

为此，需要积极创新，大胆探索新机制、新方法，推动改革工作高效运行。

（一）创新管理体制。

结合扩权强镇改革，义乌市进一步理顺镇街政府与执法机构之间的关系，规定实行“条块结合、以块为主”的日常管理体制。

即，市级部门派驻镇街的机构，其工作考核纳入镇街考核体系，接受镇街监督，其主要负责人的任免，要征求镇街党委的意见。

在佛堂镇设立综合行政执法办公室，与综合行政执法局佛堂大队合署办公，相关人员的日常管理和奖金、福利发放由佛堂镇政府负责，业务指导培训由各相关业务主管部门负责，人员调动、人事任免由市综合行政执法局提议，经书面征求佛堂镇党委、政府同意后，按规定程序办理。

（二）整合执法资源。

根据深化试点工作的实际，撤销市农业局下属的农业监察大队（植检站）、市水务局下属的水政监察大队（渔政站），及其他各相关部门在佛堂镇区域内设立的实施行政处罚职能的机构，相应的人员编制予以核销；对未在佛堂镇区域设立实施行政处罚职能执法机构的部门，根据其行政执法职能划转情况，其相应的人员编制也予以核减，共核减人员编制37名。

在执法人员编制总量不增加的前提下，增加综合行政执法专项编制35名，其中佛堂大队增加15名，基本满足了深化试点工作需要。

（三）健全协调机制。

一是完善信息联系制度。

有关部门作出的行政行为涉及市综合行政执法局职能范围的，应当将相关情况抄送市综合行政执法局；市综合行政执法局作出的适用一般程序的行政处罚案件，涉及有关部门职能范围的，应当将相关情况抄送有关部门。

二是健全配合协作机制。

市综合行政执法局查处的违法案件，需要有关部门（或专业技术机构）进行检测、检验、检疫和鉴定，或提供审批资料的事项，有关部门应积极配合，及时提供有关资料或检测等结果；需补办有关审批手续的，在查处时应当通知有关部门补办相关手续。

三是明确协调机制。

当综合行政执法局与相关部门对违法案件处理发生争议时，由市政府法制办进行协调。

（四）建立保障机制。

强化公安保障工作机制，建立综合行政执法的公安保障机制，畅通接警、处警渠道，有效保障行政执法人员依法履行职务。

四、明确责任，确保深化试点工作规范运行深化综合行政执法试点，必须严格遵循依法行政要求，做到权责明确、权责统一、有权必有责。

为此，义乌市通过建立一系列责任机制，保障深化试点工作的规范运行。

（一）完善行政执法责任制。

结合深化试点改革的实际，及时开展行政执法责任制重新梳理工作，要求各行政执法部门认真梳理职能划转后行政执法行为的依据，明确行政执法主体，规范执法程序，健全执法评议考核和行政执法责任追究制度。

（二）建立运行监督平台。

将综合执法局“96310”投诉号码整合入“96150”数字城市管理平台，由数字城市管理平台统一接受群众举报、投诉，再以电子案卷形式派件至执法局，并对办理进度进行跟踪监督，定期对案件办理情况进行量化分析和考核评价。

同时，实现了“96150”数字城市业务管理系统与效能监察机关的实时连接，进一步接受效能监督。

（三）明确执法疑难问题。

综合行政执法改革是一项全新的改革，职能划转过程中，也出现了一些如违法行为查处责任主体不清、相关许可等职能行使主体不明等新情况、新问题。

为此，我市通过新闻媒体、市长信箱、“96150”等公共投拆平台，及时发现、收集、整理相关执法疑难问题。

由市政府法制办牵头，会同相关单位进行认真分析梳理，有效解决了32项典型疑难问题，有效阻止问题再生。

五、强化保障，确保深化试点工作有序开展深化综合行政执法改革，是对行政权力和相关利益的再调整，涉及到行政管理体制改革的深层次问题，涉及面广，政策性强，必须有强有力的措施保障顺利推进。

（一）强化组织保障。

成立了深化试点工作领导小组，成员由涉及行政执法职能划转部门的领导参加。

在深化试点工作正式组织实施前，义乌市召集相关部门和各镇街主要负责人召开工作部署会，要求各相关单位切实提高认识，加强沟通、配合和监督，共同做好深化试点工作。

市编委办、法制办负责深化试点工作的协调和组织实施，做好执法职能、机构、编制调整及人员考试录用等工作。

（二）明确划转依据。

为理清职能划转部门与综合执法局之间的职责，由法制办牵头，会同有关部门在前期具体划转事项清理工作的基础上，就划转的19个行政部门2163项行政处罚事项，制定了《义乌市深化综合行政执法试点工作实施办法》，经市政府办公会议审议通过，为深化试点工作提供了规范性文件依据。

（三）给予财政保障。

综合行政执法局所需经费由财政予以全额保障，执法人员工资奖金由综合行政执法局一个口子负责落实。

佛堂大队参照佛堂镇公务员标准执行，公用经费、办案和日常管理经费、设备购置费用、人员培训费用由市财政和佛堂镇共同承担。

（四）强化业务支撑。

在深化试点工作正式实施前，我市组织开展了大规模的业务知识培训，邀请相关省厅局的专家以及职能划转部门的业务骨干，对执法局全体执法人员进行培训。

同时，各相关部门确定一名业务骨干作为联络员，在深化试点工作前期帮助指导执法局开展工作。

六、义乌市深化综合行政执法试点的初步成效通过深化试点以来各项措施的大力实施，义乌市初步建立了精简高效、管理顺畅、保障有力的行政执法管理体制和运行机制。

（一）扩大了基层政府履职能力。

一是增强了统筹能力。

扩权强镇改革扩大了镇街政府在立项、规划、用地指标等方面的自主权，“条块结合、以块为主”管理体制的确立，进一步增强了镇街政府对辖区内发展事务的统筹管理能力。

二是增强了处置能力。

从过去的多个“大盖帽”各自巡查、单打独斗，到深化试点改革后综合执法机构一家统一巡查、检查，大大提高了执法效率。

据统计，深化试点工作半年以来，佛堂执法大队共受理一般程序案件285件，已超过2009年全市行政机关在佛堂镇全年的处罚数量，规划、土地等一些群众反映强烈、社会比较关注的矛盾得到了较好解决。

三是增强了服务能力。

深化试点后，基层政府管理职责直接服务于群众的方方面面，与群众更加贴近，群众可以直接在基层政府办事和表达诉求。

试点以来，佛堂镇共受理划转职能有关的信访诉求和建议、意见500余件，大部分得到了较好地处理，群众普遍满意。

（二）提升了依法行政水平。

行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1＞2的全新架构。

通过深化试点改革，建立了执法、监督、评估等新体系，行政执法队伍建设更加注重，网格岗位制、限时办结制、责任追究制等约束机制进一步建立健全，合法行政、合理行政、程序正当得到了有效保障。

（三）积累了行政管理体制改革经验。

此次深化试点改革，结合了扩权改革以及行政机构改革等数项行政管理体制改革，对部门和镇街关系、机构设置、权限运行等各方面进行了有益探索，为进一步探索行政管理体制改革积累了许多经验。

七、下一步工作设想尽管深化试点工作取得了初步成效，但在具体实施过程中也还存在一定的问题，如新划转职能主要集中在水务、规划、环保、交通、土地等方面，实效性不平衡；部门之间的配合机制还不健全；许可和处罚的监管衔接机制还未有效建立；执法人员工作能力与执法要求还有一定差距等。

下一步深化试点工作的设想是：（一）进一步增强深化试点工作的实效性。

认真评估划转职能运行情况，切实做好深化试点各项措施的督促落实。

强化市政府的统筹协调作用，进一步理顺权责关系，建立健全部门配合机制，积极探索职能划转部门和综合执法部门在行政管理和行政处罚监督方面的有效对接。