关于深化行政执法体制改革的几点思考

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关于深化行政执法体制改革的几点思考青锋国务院法制办公室【摘要】行政执法体制改革，是目前我国推行行政改革和依法行政中需要解决的主要问题。

深化行政执法体制改革，需要认真总结经验，把握两个关系；同时进一步加强理论研究，强化理论对实践的指导。

另外，美国地方政府的一些做法和经验值得我们学习。

【关键词】行政执法；行政管理；体制；改革Considerations on Deepening Rearm of Administrative Enforcement System【英文摘要】The reform of administrative enforcement system is the main problem we have to solve in the process of administrative innovation and process of administration by law．To deepen the administrative enforcement system，we need to learn experiences and deal with two relations，paying more attention to theoretical studies to strengthen its guidance to current practice．In addition，the experiences of local American government are worthy to learn from．【英文关键词】Administrative Enforcement；Administrative Regulation；System；Reform随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。

同时，与行政管理体制紧密相联的行政执法体制的改革与深化问题，也日显突出。

特别是在全面推进依法行政，加快法治政府建设的背景下，行政执法体制改革和深化就成了人们普遍关心的主要问题之一。

下面，就此问题谈点肤浅认识，不当之处敬请批评指正。

一、行政执法体制改革，是目前我国推行行政改革和依法行政中需要解决的主要问题1．建设法治政府应当解决的主要问题之一，就是进一步深化行政执法体制改革。

《国务院全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确规定全面推进依法行政的目标就是经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。

而法治政府的一项十分重要内容就是行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

为此，《纲要》要求：要理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。

具体任务主要是深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

根据《纲要》的规定，深化行政执法体制改革的路径和重点是继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。

要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。

要完善行政执法机关的内部监督制约机制。

近些年来，我国在行政执法体制改革方面做了大量的工作，积累了一些成功的经验和做法，取得了较大的成效，从而使行政执法的质量和水平得到提高，全面推进依法行政出现新的局面。

但是，我们应当看到行政执法体制的改革离建设法治政府的要求还有相当的差距，还应当在认真总结经验的基础上，进一步深化。

2．从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面。

在行政体制、行政管理体制、行政执法体制这三者关系中，行政体制是一个上位概念，因为不管行政方面的什么体制，都可以用行政体制的概念来概括。

行政体制具有的性质和特征，行政管理体制、行政执法体制等都应当具有，但是，其下位概念的内涵更深，因而，下位概念往往具有更多的自身的内容和特点。

行政管理体制和行政执法体制的关系是十分密切的。

当然前者大于后者，行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制，而且也包括外部行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。

所以，针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制往往具有很大的同一性。

从研究政府对社会的管理的角度看，加快法治政府的建设，需要十分关注行政执法体制的改革。

政府的全部责任在于管理社会。

政府存在的核心理由，在于其行政管理使社会各个领域得以健康有序的发展。

政府对社会的行政管理，其根本的依据和标准就是反映人民意志并由全社会成员一体遵守的法律。

可见，政府行政管理的主要内容就是依法行使公权力，规范社会行为，维护自然人、法人或者其他组织的合法权利和利益。

从这个意义上讲，政府的全部活动都可以归结为执行法律的活动，亦即行政执法活动。

行政执法与依法行政，在行政管理这个层面上，具有很大的共同性。

政府机关要全面推进依法行政，就必然要花巨大的力气去关注行政执法，提升行政执法的质量和水平。

行政执法的状况和好坏，相当程度上取决于行政执法体制，决定着依法行政的质量和水平，极大地影响着法治政府的建设。

因此，全面推进依法行政，建设法治政府，首先应当关注行政执法体制、改革和完善行政执法体制。

3．从行政执法与行政执法体制的关系看，深化行政执法体制改革是实践的迫切要求。

行政执法，从字面上看，是指行政机关对行政管理相对人执行法律法规的活动。

由于行政机关的根本职责是依法管理社会，处理行政管理相对人的种种事项，因此，行政执法实际上就是行政机关对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为，包括行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等等。

行政执法体制则是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度。

行政执法是微观活动，是具体行政行为，是对行政管理相对人的权利义务的直接处理或影响。

行政执法体制是宏观的存在状态，是体系和制度构成的社会管理结构，它不直接针对行政管理相对人，没有行政执法的具体性、针对性。

但是，它规定着行政执法的权力关系、方式方法、运行机制、发展方向，是行政执法符合法治原则的制度性和机制性保障，因此，要提高行政执法整体的质量和水平，关键在于建立符合《纲要》要求的行政执法体制。

要解决目前行政执法中存在的种种问题，必须深化行政执法体制改革。

4．从行政执法体制的基本含义看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要。

关于什么是行政执法体制，目前的认识还不完全一致。

有同志认为，行政执法体制是指一个国家或地区的行政机关实施行政管理的过程中，通过具体执行法律规范来行使行政权力、调整权利义务、处理社会关系、达到行政目标的基本模式，例如权力集中型、权力分散型，单一主体型、多元主体型，等等。

[1]也有同志在论及行政体制时涉及这一问题，认为行政体制相对立法体制、司法体制而言，是指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称。

关于什么是体制，《辞海》的表述是“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。

”也有人认为体制即是以一定的具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式。

从上我们可以初步认为，所谓行政执法体制，是指由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。

这种表述与建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的要求和内涵及要素也是一致的。

根据行政执法的不同种类，行政执法体制还可以细分为行政许可体制、行政处罚体制、行政征收体制、行政强制体制等等。

明确行政执法体制含义的意义，在于有利于分析行政执法体制不同部位和相互关系中的问题，有利于加强改革的针对性和有效性，有利于把握改革的着力点、深化度。

5．从行政执法体制本身存在的问题看，深化行政执法体制改革，对全面推进依法行政，意义重大。

行政执法中存在问题的根子在行政执法体制。

因此，行政执法体制改革的直接针对点，就是行政执法体制中的突出问题。

问题解决一步，改革就深化一步，体制就完善一步。

从目前情况看，我们行政执法体制存在的问题，主要是主体、职责、监督问题，即行政执法主体不合法和执法主体混乱的情况还不同程度的存在；行政执法权在横向上交叉较为严重，部门之间职责不清，在纵向上划分不明确，上下级行政机关执法重叠的现象较为严重；行政机关的内部监督制约机制还不够完善等。

深化行政执法体制改革，就是要进一步解决这些问题，而这些问题的解决对全面推进依法行政，建设法治政府，意义重大。

二、深化行政执法体制改革，需要认真总结近年来行政执法体制改革的基本经验，把握两个关系近些年来，我国在行政执法体制改革上作了大量的工作，在行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序、运行机制、相关法律制度等方面进行了比较全面的改革，主要是相对集中行政处罚权工作、综合执法试点工作、农业综合执法体制改革、交通综合执法体制改革、文化综合执法体制改革、罚缴分离制度和收支两条线制度、行政许可联合办理和集中办理、推行行政执法责任制等，这些改革都取得了很大的成效，提高了行政执法的质量和水平，有力地促进了依法行政的全面推进，对法治政府的建设意义重大。

综观现在进行的行政执法体制改革，还有必要认真总结经验，研究相关问题，进一步深化改革，健全和完善符合社会主义市场经济要求和《纲要》要求的行政执法体制。

那么，有哪些基本经验呢？我们认为主要有以下内容。

1．在根本方向上，必须紧紧把握全面推进依法行政，建设法治政府这个目标。

行政执法体制改革，就是按照《纲要》的要求和部署，不断从制度上创新执法体制，提高行政执法的质量和水平，不断推进依法行政，加快法治政府的建立。

2．在行政执法体制改革的价值取向上，必须充分体现执法为民这一本质要求，真正把人民群众的根本利益作为出发点和归宿，从改革的设计上、体制的运行上，努力把人民群众的根本利益实行好、维护好、发展好作为根本的价值取向。

为此，在体制改革的各个环节上，就要求用科学、合理的法律手段来重新配置和确认行政执法权力，规范行政执法行为，使行政执法合法化、规范化、科学化、合理化、公开化，防止行政执法权的滥用、乱用，防止不作为和乱作为，以符合《纲要》对行政执法体制改革的要求，形成有利于维护人民群众根本利益的行政执法体制，形成有利于解放和发展生产力的法律秩序。