新医改背景下乡村医疗卫生机构的现状与完善

第33卷第9期湖南科技学院学报V ol.33 No.9 2012年9月 Journal of Hunan University of Science and Engineering Sep.2012

新医改背景下乡村医疗卫生机构的现状与完善

马纯红

（湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003）

摘 要：乡村医疗卫生机构是农村卫生服务网络最基本的单位，根据对湖南乡村两级卫生医疗卫生机构的调研，目前主要存在乡镇卫生院公益性质不明确、财政保障机制不健全、服务条件不完善、卫技人才不完备等四方面的问题，在新一轮医改启动的背景下，亟需从强化责任、明确性质、定向投入、健全服务、充实人才等五方面着力加以完善和解决。

关键词：新医改；乡村医疗卫生；现状；完善

中图分类号：C915文献标识码：A 文章编号：1673-2219（2012）09-0108-02

乡村医疗卫生机构在农村最基层为广大农民群众提供基本医疗卫生服务，为保障广大农民的健康、方便群众看病就医发挥着至关重要的作用。2009年4月7日国家公布新医改方案，规定三年内将大力发展农村医疗卫生服务体系。 加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络，支持边远地区村卫生室建设，实现全国每个行政村都有卫生室，并完善乡镇卫生院、社区卫生服务中心建设标准。为在新医改中有效建设和完善基层医疗卫生服务体系，我们对湖南乡村两级医疗卫生服务机构的现状进行了调研。

一乡村医疗卫生服务机构的现状和问题

近年来，湖南农村卫生服务体系建设总体发展。农村合作医疗得到普及，全省农村已实现了全面覆盖。农村医疗卫生服务机构不断健全，条件逐步改善，保证了全省每个乡镇有一所卫生院，建有5926个村卫生室。但问题也比较突出，主要体现在：

（一）公益性质不明确

乡镇卫生院是农村三级医疗卫生网络的枢纽，是农民就近就医的主要场所。中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确规定“调整后的乡镇卫生院由政府举办”。但由于前些年乡镇卫生院时而上划县管，时而下放乡管，政策的不稳定性导致了乡镇卫生院管理体制不顺，削弱了乡镇卫生院在三级医疗预防保健网中的枢纽作用，乡镇卫生院职能不准、定位不清，转向了办院谋生，忽略了公共卫生服务与管理职能，使农村卫生事业一度发展缓慢。到目前为止，全省绝大部分县（市）没有为乡镇卫生院确定编制性质，乡镇卫生院无固定可靠的经费投入保障，均为自收自支单位，主要依靠在医疗服务中创收解决工资待遇及运转收稿日期：2012―06―06

作者简介：马纯红（1977―），女，湖南怀化人，湖南省社会科学院副研究员，研究方向为农村社会学。经费，其公益性质没有得到充分体现，导致农民对服务差、收费多不满意，乡镇卫生院对条件差、病人少不满意。

（二）财政保障机制不健全

调研中发现，各地受财力限制或基层政府重视程度不同，投入比例与额度差别大。截至去年底，全省乡镇卫生院用于项目建设资金达10.54亿元，国家和省财政投入4.14亿元，其他需县级财政配套和乡镇卫生院自筹。县级财政财力弱且随意性强，“财政状况好一点，县里主要领导高兴一点，卫生局长肯跑一点，卫生投入就多一点”，调研中不乏这样的反映。同时，乡镇卫生院负债较重。据统计，全省已完成建设任务的1880所乡镇卫生院中，建设负债达3.38亿元，平均每所负债18万元。沉重的债务进一步削弱了乡镇卫生院的公益性质。由于缺乏财政保障，一些乡镇卫生院已处于瘫痪或半瘫痪状态。有的乡镇卫生院职工轮流上班或不上班，抽出时间搞副业，有的乡镇卫生院则被迫停业，只是每月新农合患者去医院报销药费时才开门营业几日。

（三）服务条件不完善

乡镇卫生院原有基础差，项目资金量少，远不能满足农民公共卫生和基本医疗服务需求，目前全省有近三分之一的乡镇卫生院功能不全，相当部分乡镇卫生院的经营场所仍是60年代的建筑，房屋破旧，年久失修，危房面积多，而且缺乏基本的检查设备与医疗设施，大部分乡镇卫生院只拥有100mAX光机、B超机、显微镜各一台，外加"体温表、血压计、听诊器"老三件，这些设备功能低，只能用于简单的检查，心电图、肝功能等项目因为没有配套设备而无法开展。如岳阳某区能勉强开展三大常规检验的乡镇卫生院只有4所，全区乡镇卫生院业务用房仅6892平米，实际床位仅110个。随着新农村建设的进一步深入和新型农村合作医疗的全面普及，乡镇卫生院的基础设施、设备、技术等软硬件建设滞后进一步呈现，双方的供需差距也进一步拉大。村卫生室建设难度更大，全省有43000个村卫生室需要建设，现在建设的还不到七分之一。尚未建设的村卫生室条件简陋，根本无法达到标准村卫生室要求。

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（四）卫技人才不完备

目前全省乡镇卫生院在职卫生技术人员中，高、中级职称只占11%，大专及以上学历不到30%，有106所乡镇卫生院至今没有一名执业医师。乡镇卫生院工作人员中，超过三分之一的医生没有经过正规医学院的学习，护士中也有五分之一没有经过护理知识的学习或培训，他们有相当一部分是半路出家、子承父业的医务人员，其中不少难以独立、及时有效地处治病人。缺乏高素质医务人才，没有学科带头人，更没有技术过硬的业务骨干，农村卫生技术人才的严重匮乏，已成为制约农村医疗卫生服务体系完善的最大瓶颈。首先是人才引不进。编制问题和待遇问题没有解决，工作缺乏归属感、成就感和稳定感，使得全省有三分之一的乡镇卫生院近10年来没有录用1个大专生。其次是人才留不住。乡镇卫生院没有财政保障，工资待遇必须依靠医疗业务获得，人才纷纷另谋出路。如澧县某乡卫生院5年进修培养37人，到去年年底只留下不到5人。第三是水平难提升。乡村医疗队伍素质不一，2003年实行乡办乡管或县乡共管体制时，涌入了大量非技术人才，层次较低，基础较差，很难通过执业资格考试。同时培训进修机会少，素质难以提高。

二完善乡村医疗卫生服务机构的若干建议

完善乡村医疗卫生服务机构是新医改政策的题中之义，也是新农村建设的重要内容。“小病不出乡、大病不出县”，被认为是降低基层群众就医成本和缓解大医院接诊压力的有效途径。在新医改政策推行的背景下，切实加强而不是削弱包括乡镇卫生院在内的基层医疗力量已渐成共识。作为直接关涉到农民的身体健康与和谐社会的顺利建设的重要内容，乡村医疗卫生服务机构需要从认识上、投入上和体制上加以推进。

（一）提高认识，纳入考核内容

在新医改政策完善农村三级医疗卫生服务网络的过程中，有必要明确各级政府的责任意识，将乡村两级卫生医疗机构的建设、管理和发展作为社会主义新农村建设的重要内容，一并谋划、一并建设、一并考核，将县级财政投入农村卫生工作的情况纳入对县级党委、政府的年度考核内容，确保农村卫生工作作为农村工作的重要内容。

（二）明确体制，确保公益性质

新医改的一项重要原则就是突出公益性质，要求乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，要严格界定服务功能，明确规定使用适宜技术、适宜人才、适宜设备和基本药物，为广大群众提供低成本服务，维护公益性质。乡镇卫生院承担着所在乡镇的公共卫生和基本医疗服务责任，在农村防病治病、解决农民看病难、看病贵的问题上具有不可替代性，是落实基本医疗卫生制度的三大服务主体之一，也是国家公共财政必须保障的重点。因此，应坚持乡镇卫生院的公益性质，突出政府举办，将其作为全额预算事业单位管理，或参照国家对社区卫生服务机构的政策，明确乡镇卫生院为财政补助的事业单位性质，并根据实际制定乡镇卫生院人员编制标准。

（三）定向投入，保障机构运行

新医改提出，要明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，并探索实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法。在实行中可以将乡镇卫生院的业务收入全部上缴财政，根据对乡镇卫生院的服务项目、服务内容、服务数量的目标考核，财政拨付人员工资和工作经费。为避免新的大锅饭问题，可以通关确立基本服务包，实行总成本核算，加强成本管理，严格控制和确定农村卫生服务的总成本，对基本医疗部分实施质量监控，对公共卫生部分进行定期检查。同时，通过财政转移支付的方式进行建设债务剥离，将乡镇卫生院从建设负债中解脱。并担负退休人员的全额工资和医疗保障，切实解决乡村医生的后顾之忧。

（四）健全服务，改善基本条件

新医改要求完善乡镇卫生院，加快实施农村卫生服务体系建设与发展规划，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。在实行中，首先要明确完善的重点。基础设施、业务用房、医疗设备、职工住房等问题不能一簇而上，应有梯度和重点。根据目前调研的现状，要真正实现农民就近就医，病有所医，乡镇卫生院的业务用房建设和常规医疗设备配置是重中之重。新医改政策在完善乡镇卫生院的过程中，中央和地方资金流向应往这方面适度倾斜。其次，要明确完善的方向。新医改规定，乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作，村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。因此，在建设的过程中统筹规划，避免重复建设与顾次轻彼。

（五）充实人才，提升医疗水平

农村医技人才的培养要从短期、中期和长期三个方面着力。短期方面，可通过农村卫生对口扶贫工作，建立健全城市医疗机构对口支援农村卫生工作的长效机制，派出一支队伍，带好一所医院，培养一批人才，服务一方群众。中期方面，加强对农村医技人才的技能培训。省级财政每年安排培训经费，保证每3-5年每个农村医技人才有1次培训进修的机会，培养造就本地名医。长期方面，实行高校定向培养农村医技人才制度，采取降分、免费等方式，定向招生、定向培养、定向服务。同时，规范基层卫生人员晋升高级职称的优惠政策，实行适度倾斜，并积极探索农村卫生技术人员在职学历教育的新途径，为现在职人员获取执业资格创造条件，从而创造引进人才、留住人才和提升人才的长效机制。

参考文献：

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（责任编校：周欣）

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