从集体福利到市场福利

从集体福利到市场福利

农民生活质量与福利状况是当前中国社会经济政策议程中最为基础、最为重要和最为突出的问题。农民与国家的关系具有丰富多彩和不断变化的内涵、外延及表现形式,可以从不同的角度界定。在社会现代化与人的现代化背景下,农民与国家关系的基本内涵是:农民实现身份转变,国家谋求社会现代化发展战略,将农民与国家关系转变为市民与国家关系。农民与国家关系的实质是国家对农民福利责任的承担与农民生活质量的改善和福利水平的提高。农民生活质量改善与福利水平提高可以采取多种多样的方式,具有各种不同的层次结构。传统方式是并不改变现存社会结构与制度性安排,通过经济福利状况改善谋求生活质量的提高。这是传统农业社会农民谋求改善生活质量的主要方式。在中国社会结构性变迁与社会现代化背景下,农民改善生活质量与提高福利水平的愿望相当大程度上取决于国家的政策取向,取决于农民与国家关系的结构性调整,取决于社会现代化与国家现代化程度。这是结构性变迁与制度性安排方法,是通过社会革命的方式改变农村面貌、农业结构与农民身份,改善农民生活质量与提高他们的福利水平。目前,中国社会正处于由传统农业社会向现代工业化社会转变的历史阶段,结构性变迁与社会发展涉及方方面面,其中农民与国家关系是最基础、最重要与最突出的问题。最基础是指农民与国家的关系是考虑所有农民福利问题的最主要基础;最重要是指农民与国家的关系是影响农民福利状况最重要的因素;最突出是指农民与国家的关系是农民福利议题中最优先的领域。

社会福利是观察和描述农民与国家关系演变的基本层面,中国农民问题研究长期缺乏社会福利理论视角,农民福利尚未进入主流公共言论与学术空间,是个边缘化议题。社会福利是工业化与都市化的产物,是现代社会对贫困等社会问题的制度性回应,基本功能是透过满足变迁中的社会需要与人类需要,缓解社会冲突与解决社会问题,改善生活质量与提高福利水平

(Johnson & Schwartz,1997)。一般来说,社会生活可分为经济生产与社会福利两大部分,相对应的是经济政策与社会政策。经济政策目标是自由市场与经济效率,基本运作机制是自由市场与市场就业。社会政策目标是国家福利责任与社会公平,基本运作机制是社会再分配与福利服务提供(Room,1979)。从这种意义上来说,社会福利既是纷繁复杂与千变万化社会生活的重要组成部分,又是观察与描述社会结构特征和农民与国家关系的基本层面。更为重要的是,中国社会科学文献回顾表明,1949年特别是改革开放以来,中国农民问题理论与政策研究普遍缺乏社会福利的理论视角,农民福利对国家决策者与理论工作者来说是个十

分陌生的概念。总体来说,目前中国农民问题研究现状至少可以概括为“六多六少”:对农业经济问题研究较多,对农村社会问题研究较少;对紧迫现实问题研究较多,对宏观理论政策问题研究较少;对严峻现实问题研究较多,对历史比较问题研究较少;从社会管理与社会控制角度研究问题较多,从改善生活质量与提高福利水平角度研究问题较少;从社会政策与经济政策分隔角度研究问题较多,从社会政策与经济政策互动角度研究问题较少;从中国社会发展特殊性角度研究问题较多,从世界历史发展普遍性规律角度研究问题较少。改革开放以来,中国农民研究主要集中在农村改革与城乡协调发展、农村社会学理论研究、小城镇研究与人口迁移、农民阶级分层与社会流动、农业剩余劳动力转移和农民工流动问题、农村婚姻家庭与生活方式、农村贫困与社会保障问题、农村民主政治发展与村民自治等现实热点问题(李守经,邱泽奇,1989)。题目明确和主题鲜明的农民福利研究甚为鲜见,只有生活方式与社会保障研究偶尔涉及狭义农民福利问题。农民福利议题尚未进入政治精英与知识精英的视野,尚未进入主流公共言论与学术言论空间,这种状况与中国社会的农民国家性质与社会现代化状况极不相称,亟待改变。

一、人民公社制度与集体主义福利政策框架

中国农民福利状况与政策模式可以分为两大理想类型,一是改革开放以前的集体福利模式,二是改革开放以来的市场福利模式。从历史发展角度看,当代中国社会发展可分为两个截然不同与特征鲜明的历史阶段,农民福利状况与福利政策模式同样如此。总体来说,改革开放以前,中国农民福利状况与政策模式可以概括为集体主义与社区互助的福利政策模式。改革开放以来,中国农民福利状况与政策模式可以概括为个人主义与地区差别的福利政策模式。改革开放以来的二十多年间,中国农民福利状况与政策模式逐渐由集体福利过渡为市场福利。更为重要的是,这个过渡时期并未结束。这两种福利政策模式可以看作是中国农民福利状况的“理想类型”,是观察与分析社会转型时期中国农民生活状况的概念化工具。需要特别说明的是,虽然这两种政策模式是对中国农民福利状况历史发展与现实状况的理论化抽象与概念化概括,但是它们是以丰富多彩和扎实可信的经验调查与实证研究发现为基础的。

中国农民集体福利政策模式形成发展的历史背景与制度基础是宏观取向的城乡二元社会福利结构与微观取向的农村人民公社制度。1949年中华人民共和国成立以后,由于国内外社会环境的严峻性,如何巩固与维持新生的社会主义政权,努力发展经济和实现国家工业化成为优先战略目标。社会主义中国的社会经济基础异常薄弱与经济发展水平偏低客观上又加剧了实现这种发展战略的必要性、紧迫性和重要性,社会政策与福利议题自然而然处于次要和无足轻重地位。更为重要的是,20世纪50年代中后期特别是粮食统购统销政策与制度的发

展,农业社会主义改造加速进行与农业合作化运动高潮迭起,人民公社运动与制度的蓬勃发展,以及城乡分隔户籍制度的实施,二元经济结构最终演变为城乡二元社会结构(刘易斯,1989;薄一波,1991)。二元社会结构是指社会生活中同时存在两种截然不同的社会结构与制度安排。全体公民被人为地分为城乡两类居民,城市市民与农村农民具有截然不同的身份、规范、价值和角色,生活在截然不同的生活环境之中。在城乡二元社会结构处境下,中国社会逐渐形成城乡有别的二元社会福利制度。按照当代中国学者的经验研究,二元社会福利制度主要是由不合理的户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育制度等14种制度构成。户籍制度是城乡有别的二元社会结构与二元社会福利制度的基础(郭书田、林纯彬,1990)。与此同时,农村大跃进与农村人民公社化运动加速了农村人民公社制度的形成与发展(薄一波,1993),为农民福利政策模式形成奠定了相关的思想、组织与制度性基础。

农村人民公社制度决定了农民集体主义福利政策模式的价值基础、政策目标,奠定了农民集体福利事业的制度基础,营造与建构了农民集体福利事业生存与发展的微观社会环境。从1958年人民公社成立到1984年人民公社解体,中国农村与中国农民在人民公社制度下度过了整整26年。人民公社曾是一个时代的象征。人民公社制度是理解当代中国农村社会和农民生活状况的一把钥匙(张乐天,1998)。人民公社是当代中国农村社会制度与农民生活状况的政治经济革命与思想文化革命的产物。人民公社的社会思想基础是当时蓬勃发展的社会主义与共产主义,价值基础是社会团结、社会合作和社区互助,其实质是集体主义价值观念。共产主义精神在全国各地蓬勃发展,农村社会主义和共产主义教育运动方兴未艾,国家严格限制自留地与家庭副业收入在合作社和公社社员总收入中所占比例和消灭私有制的坚定决心,以及人民公社时期大力兴办公共食堂等政策措施典型反映了这类价值观念(中共中央文献研究室,1995);1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》指出,人民公社的核心政策目标是指导农民加速社会主义建设,提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义,典型反映当时急于求成和左倾冒进的思想意识。1962年中共八届十次全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定,国家要尽可能地从各方面支援人民公社集体经济,发展农业生产,逐步进行农业技术改革,用几个五年计划的时间,在农业集体化的基础上,实现农业的机械化和电气化(中共中央文献研究室,1997)。人民公社的政策目标由长远过渡目标变得现实具体目标,由宏观战略目标变为微观取向农业政策目标,由大跃进式目标变为实事求是式目标。但是,值得注意的是,这两个重要决议均未涉及农民福利政策目标。人民公社集体福利政策目标的基本特征是集体福利事业