美国环境公众参与理论及其对中国的启示

引导语：经毕业论文，泛指专科毕业论文、本科毕业论文(学士学位毕业论文)、硕士研究生毕业论文(硕士学位论文)、博士研究生毕业论文(博士学位论文)等，即需要在学业完成前写作并提交的论文，是教学或科研活动的重要组成部分之一。

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摘要：作为公众有权获取环境信息、参与环境决策和实施环境监督的公众参与理论，无论是在国际法层面，还是在国内法层面，均构成了当前环境法的一项基本原则。

其所承载的公众参与权，在有些国家或地区甚至已经上升为一项宪法性权利，或者作为一项环境法律权利被规定在环境基本法律之中。

它既体现在环境决策行为之中，也体现在环境违法监督行为之中，公众参与俨然已经构成环境公益诉讼的必要理论基础，深刻地反映在美国公民诉讼的诉讼机制之中，也必然成为构建中国特色环境公益诉讼的理论基石和制度内容。

关键词：公共参与;公民诉讼;环境公益诉讼中美同为1992年《里约宣言》和《21世纪议程》的缔约国，但公众参与在各自的环境立法和司法进程中的表现则各有不同。

美国早在1969年制定的《国家环境政策法》中就第一次以法律的形式确立了公众参与环境保护的制度设计，即环境影响评价制度。

随后，1970年制定的《清洁空气法》(CAA)、1972年制定的《清洁水法》(CWA)，直至后来的《资源保护与恢复法》(RCRA)和《综合环境应对、赔偿与责任法》(CERCLA)均无一例外地将公众参与具体细化到每一个环境决策、标准制定以及许可证管理制度之中，并且授权任何公民可以就公众参与提起司法审查或者公民诉讼。

中国对于公众参与的探讨则源于公众参与是否应当成为行政法或环境法的基本原则，真正将公众参与环境法律制度化则明显要晚得多。

以2007年国务院通过《政府信息公开条例》为标志，到2016年新修订的《环境保护法》正式确立公众参与法律制度，中国的公众参与在极短的时间内走过了从单纯的信息公开到环境公益诉讼的跳跃式发展道路。

没有太多的经验积累，也没有丰富的司法实践，因此，中国当前和未来的环境公益诉讼需要借鉴国际化的公众参与理论和美国的公民诉讼实践而不断发展和完善。

一、美国公众参与理论的法律内涵美国学者认为，公众参与拥有从投票到对抗，从向编辑写信到诉讼等无数种形式[1]。

较为细致的分类，具体可以包括投票、游行、请愿、游说、给报刊编辑写信、辩论、运动、参加听证会、要求获取政府信息、组成公民顾问团，甚至提起诉讼[2]。

为了保证公共参与目标的实现，保障公众宪法性权利的实现，除联邦法律外，美国已经有26个州出台了专门保护公众参与的法案，一般称之为Anti-SLAPP法案。

所谓SLAPP指的是在美国司法实践中建立起来的防止公众滥用其公众参与权的机制，全称为针对公众参与的策略性诉讼(strategiclawsuitsagainstpublicparticipation)。

如德克萨斯州议会在2016年就专门针对《德克萨斯州公民参与法案》进行了修订，对针对公众参与的策略性诉讼进行了限制。

首先，公众参与在美国是一项宪法性权利。

华盛顿州在其2016年6月10日生效的《反对针对公众参与的策略性诉讼法案》(Anti-SLAPPAct)第2条第2款e项中规定，公众参与首先是一项宪法性权利。

有关公众参与的诉讼就是一种旨在保护公共利益的宪法性言论自由权的法律行为。

参见：《华盛顿州公众参与策略性诉讼法案》第2(2)(e)条。

因此，公众参与属于宪法言论自由权的一种外在表现。

美国《联邦宪法第一修正案》规定：国会不应当就设立宗教及其事务制定法律，也不应当通过制定法律限制公民的言论自由、新闻自由、和平集会的权利，以及向政府申请获得救济的权利。

参见：《联邦宪法第一修正案》。

任何阻止或不当限制公众为维护公共利益而实施的各种合法行为均不受到法律保护，并且给予适当的司法救济。

公众参与作为宪法性权利的唯一限定条件就是：必须具有公共之目的。

任何以公众参与为掩护而旨在保护私人利益的行为都会受到SLAPP的必要限制。

其次，公众参与属于一项程序性权利。

在宪法层面上，公众参与主要体现为一种言论自由权。

在联邦单行法中，公众参与则主要体现为公众的信息知情权和决策参与权，充分体现为一种程序性权利，任何违反公众参与要求所作出的行政决策或政策都有可能招致司法审查，而最终可能会被法院撤销。

从信息知情的角度来看，美国《联邦行政程序法》(APA)第2章行
政程序中(《联邦法典》第552条(a)款)明确规定各联邦部门必须充分保障公众的信息知情权。

由此，该条规定各联邦部门必须履行两大类别的法定义务：(1)信息公开义务。

各联邦部门必须如实通过联邦公报(FederalRegister)公布该部门的基本信息、职责范围、议事程序和规则、各种规章制度或文件等。

(2)接受监督和提供信息拷贝的义务。

该法第552条第(a)(2)款同时规定公众有权对联邦各部门制定的具有终局效力的意见、未通过联邦公报发布的政策、对公众产生影响的行政指令、各种形式的复印件及其索引等行使监督权，并有权进行拷贝、复印。

鉴于此，美国《国家环境政策法》第102(C)条明确要求所有联邦部门或机构必须针对所有的立法建议或其他对环境产生重大影响的联邦行政行为进行环境影响评价。

在出具环境影响评价报告前，必须根据《联邦行政程序法》第552条的规定向总统、联邦环境质量委员会以及公众公开。

参见：《国家环境政策法》第102(C)条。

从参与决策的角度来看，联邦第九巡回上诉法院在审理WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink案时指出：在作出决策和制定管理政策时，公众参与得越多，政策的可接受性越强，其所遭受的抗议和申诉的可能性就越低。

参见：WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink，620F.3d1187. 基于此等立法和司法理念，美国所有联邦环境单行法都规定了公众参与决策的权利。

如《清洁水法》第4章许可证照(PermitsandLicences)中第401条明确规定，任何人在申请建设或运行许可证之前，必须向EPA或者颁发证照的机构提供其从污染排放所在州取得的批准文书，而州在向申请人颁发批准文书之前必须完成公众告知的程序，必要时还必须对具体的批准文书进行听证。

参见：美国《联邦水污染防治法》第401(a)(1)条。