浅析税务稽查风险产生的原因及其防范措施

浅议税务稽查风险产生的原因及其防范措施马红近年来，随着我国法制的不断完善，纳税人依法维权意识和司法监督不断加强。

而由于种种原因，税务稽查部门及其所属稽查人员在执法过程中，还存在执法程序不到位或错位、证据获取的方法不当或取得的证据不合法、证据的证明力不强、适用的法律、法规错误等情况，导致稽查部门或稽查人员作出错误的稽查结论，或提出错误的稽查处理意见，从而承担相应的行政责任和法律责任，税务稽查风险问题进一步凸现。

为此，提高税务稽查工作质量，增强规避税务稽查风险意识，显得越来越为重要而迫切。

一、税务稽查风险生产的原因税务稽查风险产生的原因有很多，主要有稽查人员自身因素（如风险观念淡薄、素质不够等）和外部因素（如环境、法制因素等）。

（一）稽查人员自身因素当前税务稽查部门人员数量及其稽查人员的素质还不能完全适应新时期税务工作的需要，突出表现为数量上的短缺和质量上的欠佳。

1、人员数量短缺在经济快速发展的过程中，纳税人数量增加的速度远远快于税务稽查人员数量增加的速度，因此，难免会造成一些纳税人游离于税务机关监管之下。

2008年的数据显示，全国共有税务稽查机构5372个（其中地税部门2574个），税务稽查人员86720人（其中地税部门37567人），占全国税务干部比例为11.9%（总局要求原则上不低于15%。

而美国、日本等西方国家稽查人员占全部税务人员的比例在50%以上），全国共有法人纳税人1669万户，即使全部税务稽查人员投入到对企业的监管中，单位税务稽查人员分管企业平均数量为192.46户。

2、人员质量欠佳比数量短缺更严重的问题是素质的欠缺，主要表现在以下几个方面：（1）风险意识欠缺。

一些税务稽查人员一定程度上存在“权治”思想。

税务稽查人员作为执法者的强势地位客观存在，纳税人不愿与税务稽查人员“较真”，使有些税务稽查人员没有切实感到税务稽查风险的压力，从而缺乏风险防范意识，但随着社会法制环境的改善和纳税人维权意识的增强，一旦纳税人“较真”起来，税务稽查风险将增大。

（2）职业道德缺失。

少数税务稽查人员缺乏自我约束，职业道德缺失。

虽然知道自己的执法行为不符合执法规范，也知道其行为的后果，但出于小集团、个人私利等因素的考虑，还是以身试法，明知故犯。

表现为：一些税务稽查人员滥用职权，以权代法，武断执法；少数税务稽查人员失职、渎职，以不作为的方式放弃执法权力，或工作态度不认真，草率从事，在缺乏证据或依据的情况下作出具体行政行为；个别税务稽查人员法制观念淡薄，以权谋私，收受贿赂，在执法过程中徇私枉法等。

（3）业务素质较低。

一些税务稽查人员业务素质与执法工作所要求的人员技能素质不相称，导致应办事项未办或漏办。

一些税务稽查人员在执法时不会综合运用税收程序法和实体法。

有的税务稽查人员注重按执法程序办事，却忽视正确引用实体法；而有的则是在执法中只注意适用实体法而不注重税收执法程序，凭感觉和经验办事，随意简化税收执法手续。

（4）心理素质欠佳。

一方面，有些税务稽查人员存在一种心态：怕当稽查人员，怕在稽查一线工作，怕与纳税人打交道。

主要是因为现在全社会法制意识增强了，对执法部门的要求提高了，检查监督的力度逐步加大了，一些税务稽查人员生怕执法不到位或不正确，而受到行政或刑事追究。

另一方面，在工作中，稽查人员难免会结怨于某些行政相对人。

一些税务稽查人员怕他们把所有“罪过”归罪于己，怕他们打击报复，不敢依法办事。

有些税务稽查人员在执法过程中容易与纳税人发生语言碰撞，甚至恼羞成怒，动起手来。

（二）环境因素1、税收遵从度我国税收遵从主要是防卫性遵从，具体表现为纳税人有逃避纳税的企图，但对逃避纳税被发现的概率估计较高，担心受到惩罚而不得不依法纳税。

而我国税收不遵从主要是自私性不遵从，具体表现为纳税义务人把自身利益与公共利益对立起来，为了自身利益，总是千方百计逃避纳税。

如果说纳税人之所以遵守税法，除了担心偷逃税被严厉查处之外还受严密的税收制度、征管制度约束，那么出于自私或自利的目的偷逃税则几乎可以断言是纳税人偷逃税的根本动因或主要原因。

和西方国家不同的是，除了利益驱使外，造成我国纳税意识普遍不高还有深刻的历史原因和社会原因。

受长期的封建社会苛捐杂税过多过重之苦，加之历代文人墨客的大肆渲染，敌视、反感、厌恶税收的情绪在人们的心中根深蒂固。

新中国成立很长一段时间里，政府不向个人征税，社会主义国家不需要税收的“非税论”，给国人以误导，这进一步扭曲了人们对税收的认识。

随着国民素质教育的深入和税法的广泛宣传，税务行政相对人的素质有较大的提高，但人们心中的“厌税”情结并未彻底改变。

又加上中国人极讲感情，亲情、友情总是在干扰着正常的税务稽查执法秩序，这些自然影响了税务稽查执法的效果，弱化了税法的刚性。

2、协税护税环境税收征管要做到应收尽收，除了税务部门加强征管和稽查外，还需要有关部门护税协税。

而且，税收征管法也有相应的条款阐述护税协税内容。

在具体的税收实践中，各地也有不少护税协税的好办法，好经验。

如近年来，国、地税协作进一步加强，互通相关涉税案件查处情况和相关涉税信息，等等。

但由于种种原因，目前护税协税也还存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下方面：（1）地方政府干预税收执法。

一些地方政府或出于自己获取政绩等方面的私利，或出于地方经济发展的“公心”，干预税收执法，而有的税务部门为了获得地方政府对税收工作支持，同时也受“权大于法”思想的影响，往往迁就地方政府领导，而地方政府领导违法用权屡屡奏效则进一步助长了这一行为。

（2）说情显能干预税收执法。

由于当前一些社会风气不正，许多不符合法律、不符合规定的事情通过找关系往往也能办成，在税务稽查中，突出表现为通过找关系减轻处罚或免予处罚。

从纳税人而言，通过说情少缴税款或减轻处罚可以获得直接的经济利益；而从中间人来说，通过自己的说情帮纳税人争取到经济利益，感觉到自己有“面子”，甚至得到好处。

（3）护税协税责任单位不作为。

《税收征管法》规定，扣缴义务人和相关护税协税单位有护税协税义务，但实践中一些单位护税协税的积极性不高，这里面的原因也是多方面的。

其一，护税协税单位与实际纳税人之间本身就有经济利益关系，这些部门和单位从自身利益出发不愿意配合税务部门的执法活动；其二，虽有法律明文规定一些单位负有护税协税义务，但没有明确的护税协税责任条款，责任缺失使得承担护税协税义务成为一纸空文；其三，有的单位把护税协税作为额外的负担。

比如，税务部门稽查案件查出偷税人应追究刑事责任，需移交司法部门处理，一些地方的司法部门往往以办案经费不足为由不予受理，或者是“以罚代刑”，只收取罚金，不追究刑事责任，一定程度上存在重刑事案件、轻偷税经济案件的倾向。

（三）信息因素由于纳税人直接参与、控制生产经营活动，因而对生产经营过程的交易事项、经营状况、财务状况等信息了如指掌。

而税务部门对这些信息却难以全面了解和掌握，因而判断纳税人纳税信息真实与否在客观上存在一定的难度，这就为纳税人不履行纳税义务提供了前提条件。

（四）法律因素如果一个国家的税收法律与管理制度存在缺陷，就为执法风险提供了存在的空间和条件。

制度是一种博弈规则，是人们所创造的用以限制人们交往的行为框架。

目前，我国的市场化改革还有待进一步深化，市场经济所要求的各项制度还不完善，这些规则的缺失无疑为税务机关的正常执法带来相当大的困难，突出表现在税收法律法规制度与税收司法保障体系方面存在的问题。

1、税收法律制度不完善（1）税收法律体系不健全首先，基础性、综合性的法律体系尚未建立起来。

我国目前还没有税收基本法和税务机关组织法，税收立法原则、执法原则、解释原则、税收管辖权、中央与地方税收立法权的划分等法律问题无法得以规定。

其次，许多税收单行法没有表达其应有之义，各个税法应具备的功能尚未完整地表现出来。

税法中的一些制度、措施还不够规范，与国际上通行的做法还有很大的差距。

再次，地方法律法规等诸多规范不完整，缺少制裁部分，税收部门只有依法征税的执法权，而税收违章处理权相对薄弱，削弱了执法手段的刚性。

（2）不同法律法规之间相互冲突由于目前还没有税收基本法，地方对哪些税收事项享有立法权，缺乏一套完整的制度规范。

当前除了《税收征管法》、《企业所得税法》和《个人所得税法》这三部专门的税收法律，相当多的税收执法依据是授权立法的产物—行政法规，还有更多的是部门规章、规范性文件以及批复等更低层次的文件。

这以部门立法、部门解释、部门执行为主的体制，使税务部门集税收的立法权与解释权、执法权于一身，滞后于社会经济的发展，也不符合法制的精神。

其后果是税收法律法规之间、税收法律法规与其他法律法规之间相互抵触，极易引发执法风险。

如有的地方出于促进本地经济发展的考虑，出于财政难敷各项支出的需要，或出于对本地特有区域性及零散税源不能名正言顺地征税之考虑，纷纷寻求对现行税收立法体制的突破；有的地方政府擅自变通国家税收政策，越权减免，或实行“包税”；有的税务机关规定无论纳税人账证如何健全，均按核定征收方式征收企业所得税和个人所得税等。

这己不是个别现象。

这种不一致性在具体适用中易产生混乱和矛盾，增加发生适用执法依据错误的可能性。

过去，税务行政相对人对税务机关制定和发布具有普遍约束力的行为规则的行为，即抽象的行政行为无能为力，但自《行政复议法》颁发后，税务行政相对人对税务机关的具体行政行为所依据的部分不合法规定可以在申请税务行政复议时，一并向税务行政复议机关提出审查要求，这也增加了税收执法风险。

（3）法律虚臵问题严重，不易于执法统一长期以来，我们习惯于制定一些较为宽泛和较为原则的条款，以试图涵盖各种特殊情况，使法律具有普遍适用性。

其主要表现为法律虽有规定，但规定不明确，过于概括、简约。

其直接后果是法律条文表述欠严密，而且赋予税务机关的自由裁量权过大，给理解、解释和执行带来较大的随意性，在实践中难以适用，造成执法不统一。

按照一般的法律原则，税法应当得到优先适用，但在实际工作中，基层税务机关多数会依照内部文件进行税收执法。

各级单位为更好地落实好上级文件精神，往往会结合本地实际，指定更加详细，更加具体的操作办法和规定。

这些办法和规定虽然对提高征管质量和税务工作人员的积极性起到一定作用，却往往忽视了对本系统人员的法律保护，一旦出了问题也为司法机关追究税务人员的法律责任提供了依据。

（4）税收立法透明度低以及对法律解释混乱在税收法制方面，对税收执法影响最大的是税收立法透明度不高以及对税收法律解释的混乱。

由于立法透明度不高，征纳双方对税收立法的背景缺乏必要的理解，对某一规定的理解有时产生歧义。

而且，目前我国对法律的解释渠道不畅通，有了歧义却又缺乏权威解释，极易引起征纳纠纷，也无疑增加了执法风险系数。

2、税收司法保障力度较弱税收司法作为实现税收法治化的保障，其功能之一就在于维护税务机关正常执法活动的顺利进行，从而保证国家税权的实现、国家财政收入的稳定。