水污染物排放许可证制度探讨

水污染物排放许可证制度探讨摘要：水污染物排放许可证制度是我国控制水环境点源污染的重要法律制度和最先实施的一项排污许可制度。

该制度的实施取得了一定的成效，却并未达到决策者的预期目标。

同发达国家相比，我国的水污染物排放许可证制度仍存在很多缺陷，亟待解决。

完善我国水污染物排放许可证制度的可行性建议有三：确立水污染物排放许可证制度的法律地位；适当扩大水污染物排污许可证的适用范围；完善监督管理体系。

关键词：水污染物排放；点源污染；排污许可证制度水污染物排放许可证制度是世界范围内广泛采用的控制水污染、保护环境的重要制度。

20世纪80 年代，我国首次引入水污染物排放许可证制度，并在很多地市开展了水污染物排放许可证试点工作。

部分省市，如上海、江苏，在试点的基础上，还将其纳入地方环境保护条例之中。

但我国的水污染状况依然严峻，水污染物排放总量远远超过环境自身承载能力。

2010 年全国七大水系监测断面中Ⅳ类及以下水质占40.1%，水环境质量不容乐观。

一、法律依据水污染物排放许可证制度是指具有法定环境管理权限的行政机关针对相对人提出的水污染物排放申请，依法进行审查，允许其从事符合法定条件和标准的水污染物排放活动并对此项活动进行全程监控的制度。

该制度的核心是将排污者应执行的有关国家环境保护的总量控制目标和环境技术规范的内容有针对性、具体集中地规定在每个排污许可证上，要求排污者必须持证排污，否则即属违法。

我国在1987 年推行水污染物排放许可证制度的试点工作，在此基础上颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，详细规定水污染物排放的申报登记，确定本地区污染物排放总量控制指标，许可证的审核、发放、监督与管理制度。

该《办法》是早期我国水污染物排放许可证制度实施的主要法律，今已废除。

1995 年，国务院在《淮河流域水污染防治暂行条例》中14 条规定“在淮河流域排污总量控制计划确定的重点排污控制区域内的排污单位和重点排污控制区域外的重点排污单位，必须按照国家有关规定申请领取排污许可证”。

2000年国务院发布了水污染物排污许可证制度的另一个主要法律依据———《水污染防治法实施细则》，从行政法规的层面对水污染物排放许可证制度作了新的规定。

第10 条规定：“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理。

限期治理期间，发给临时排污许可证。

具体办法由国务院环境保护部门制定。

”由于未规定具体的实施机制，该条规定实际上成为一纸空文。

2001 年国家环保局发布的《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》规定了特定水域必须实施重点污染物排污许可证制度。

2008 年修订的《水污染防治法》，更是明确规定了国家实行排污许可证制度。

该条文只是原则规范，具体办法和实施步骤由国务院规定。

但至今，国务院都未出台相应规定，因此该条文的执行力也大打折扣。

由上述水污染物排污许可制度的发展历程可以得知我国水污染物排污许可的法律依据可以归纳为：第一层次法律：《水污染防治法》；第二层次行政法规：《淮河流域水污染防治暂行条例》《水污染防治法实施细则》《太湖流域管理条例》；第三层次部门规章：《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》；第四层次地方规章：《上海环境保护条例》《江苏环境保护条例》。

我们不难看出水污染物排放许可证制度的尴尬的法律地位，作为环境保护法的基本制度，它的产生必须有一定的法律依据。

但是，纵观我国《环境保护法》却并未发现关于“排污许可”的只言片语，仅仅在第27条规定了排放污染物的企事业单位的申报登记制度，但排污许可证制度是比申报登记制度更为严格的对水环境进行科学化、目标化和定量化管理的一种制度。

二、适用范围我国水污染物排放许可证的规范对象包括“污染源”“水体”“污染物”三个要素。

2008年修订的《水污染防治法》对“污染源”“水体”作了明确的规定。

第20 条规定“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证”。

虽没有明确“点源”的概念，但规定应当取得水污染物排放许可的污染源包括：直接或间接向水体排放工业废水的企事业单位，排放医疗污水的企事业单位，城镇污水集中处理设施运营单位，其他按照规定应当取得排污许可证的排污单位。

“水体”则是指“中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体”。

这些规定扩大了水污染物排放许可证的适用范围，为在全国全面推行统一的水污染物排污许可制度，确定了原则规范。

但根据《水污染防治法实施细则》第六条、第十条规定，可知我国实践中的水污染物排放许可证制度主要是以重点污染物总量控制制度为基础，仅仅适用“实现污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体”。

因此，可知我国实行的是重点污染物总量控制区域的水污染物排污许可证制度。

这些重点区域包括三河（淮河、海河、辽河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、两区（酸雨控制区、SO2 控制区）、一市（北京市）、一海（渤海），也就是“33211”地区。

而何为水污染物，“十一五”期间国家重点控制的水污染物主要是COD 和工业固体废弃物（如大肠菌、石油、汞、镉、铅、砷等）。

但是，《水污染防治法》在29 条至33 条列举了“禁止向水体排放油类、酸液、碱液、或者剧毒废液；禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下。

”故此类工业固体废弃物已经被禁止向水体排放。

综上所述，我国的水污染排污许可证制度仅仅适用于重点流域的重点水污染物总量控制区域内的排污单位。

这种仅限定于特定水域特定污染物总量控制框架下的排放许可制度，忽略了“水文活动”的系统性、循环性，是一种典型的“头疼医头，脚疼医脚”的环境管理理念。

事实上，随着经济的快速发展，对水环境造成严重污染的不只是重点污染源和重点污染物。

因此，进一步扩大该制度的适用范围变得十分重要。

三、实施主体《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》对水污染物排放许可的实施主体都有相应规定。

《水污染防治法》第18 条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。

市、县人民政府根据本行政区域重点水污染排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。

”“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。

”由此可知，下级的总量控制方案的制定是由上级政府根据本级的控制指标进行分解、落实的，而省级的人民政府可以根据本级的情况，确定本级行政区域的总量削减、重点水污染物。

由《水污染防治法实施细则》第十条规定可知，水污染物排放许可实施的主体即县级以上人民政府环境保护部门。

该法又规定：“国家确定的重要江河流域的总量控制计划，由国务院环境保护部门会同国务院有关部门商有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。

其他水体的总量控制计划，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门会同同级有关部门上有关地方人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，跨省、自治区、直辖市的水体的总量控制计划，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定。

”该条从总量控制方案的编制主体方面对环境保护部门的权力进行约束，即由政府最终决定总量控制实施方案。

这种规定无疑给“地方保护主义”行了方便，地方政府往往在经济发展与环境保护两者之间，倾向于经济效益，进而制定比较宽松的总量控制实施方案。

综上所述，我国水污染物排放许可制度的实施主体是县级以上环境保护主管部门。

四、监管机制从国外的实践经验来看，只有建立较强的监督机构，并配有系统的配套管理制度，如汇报制度、抽检制度等，才能保证水污染物排放许可证的全面推广。

因此，为了在全国范围内推广水污染物排放许可证制度的适用，应当设置相应的管理机构并确立其适当的管理权力，配备必要的管理手段。

然而，从目前的情况看，我国的监督体制在环境保护主管部门的监管、排污证持有者的自我约束方面存在不足，阻碍了水污染物排放许可制度实施。

环保部门监管力量不足是实施水污染物排放许可证的最大障碍。

环保部门这种“监管力量的不足”主要有三个制约因素：第一，由于经济等多方面的原因，许多地方环保机构人员不足，难以处理大量的管理和监督事务。

因此，环境保护部门内部应设立相应的职能部门，建立相应的监督性的监测队伍。

第二，不享有同政府部门相抗衡的权力。

如上述分析，在总量控制实施方案的制定过程中，政府享有比环境保护部门更多的话语权和最终的决定权，这将导致总量计划更多地考虑地方经济因素，而缺少专业性、科学性的考量。

第三，缺乏必要的监测技术和系统。

《水污染防治法》规定，重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备的正常运行。

目前，这种自动检测系统的建设严重落后于水污染防治工作的需要，自动检测的设备大多为简单的污水流量计量装置。

而且，这种自动检测仅仅针对重点排污单位，忽略了非重点排污单位，大大减弱了该监控系统的实效性。

排污证持有者内部监督是水污染物排污许可证监管机制的关键环节。

发达国家非常注重相对人的自我约束机制并取得了较好的守法效果，如美国自觉守法报告制度、荷兰环境许可持有人的环境报告义务。

这种内部监督的约束机制不仅能够弱化被许可人和许可机关之间的对立关系，建立相互激励的合作伙伴关系；而且能够降低行政成本，提高行政效率，树立行政机关的形象。

目前，我国并不存在排污持有者的自我内部约束机制。

五、关于完善我国水污染物排放许可证制度的建议1.提升该制度所依据的法律位阶，确立水污染物排放许可证制度的法律地位由于我国《环保法》并没有规定排污许可证制度，仅有《水污染防治法实施细则》等地位较低的法律法规规定。

而且新修订的《水污染防治法》虽对水污染物排放许可证制度作了原则性规定，却没有及时修改《细则》，导致实施过程中困难重重。

因此，建议在《环保法》的修订过程中，能够写入排污许可证制度，提升该制度的法律地位，并完善相关法律法规的细化，强化水污染物排放许可证制度的可操作性。

2.适当扩大水污染物排污许可证的适用范围如上述分析，我国的水污染物排放许可证制度是总量控制制度的基础上的针对水污染点源控制的一项支柱性的制度。

而由于当前环境科学技术的限制，我国的总量控制制度是由目标总量指标和削减总量指标构成。

这种不是以环境容量总量为基础的目标总量控制的制定是不科学的，往往是环境保护与经济发展相妥协后的产物。