论行政滥用职权及其法律控制

论行政滥用职权及其法律控制

行政滥用职权，泛指掌握权力的国家机关及其工作人员违法使用或不正当使用权力的行为。但是，作为现代行政法中的滥用职权与日常生活中的意思有着很大的差别。它是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其自由权限的范围内，但违背或者偏离了法律、法规的目的、原则，不合理地行使自由权的裁量权。行政滥用职权的构成要件包括三个方面：行政机关作出的具体行政行为不尽合理，但没有超出法定权限；行政机关的具体行政行为违背或者偏离了法律法规的目的、原则；行政机关的具体行政行为必须是不合理的。行政滥用职权的具体行政行为的种类包括：目的不良；未考虑应当考虑的因素；考虑了不应考虑的因素；反复无常；违反均衡原则。对行政滥用职权的法律控制应当审查是否在在滥用职权，应着眼于审查是否存在滥用职权问题的步骤；判断是否存在滥用职权问题方法；滥用职权与明显不当的区别来控制，减少行政滥用职权具体行政行为的发生。

一、滥用职权的概念及构成要件

滥用职权，在日常生活中经常被使用，泛指掌握权力的国家机关及其工作人员违法使用或不正当使用权力的行为。但是，作为现代行政法中的滥用职权与日常生活中的意思有着很大的差别。

在行政法中，滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其自由权限的范围内，但违背或者偏离了法律、法规的目的、原则，不合理地行使自由权的裁量权。

（一）行政机关作出的具体行政行为不尽合理，但没有超出法定权限。

“未超出法定权限”是滥用职权与超越职权的主要区别点之一。行政机关所作出的具体行政行为如果超出法律、法规规定其的权限，即属超越职权。因此，行政机关只有法律、法规规定其职权范围内作出的具体行政行为，才有可能出现不合理地行使自由裁量权的问题。

（二）行政机关的具体行政行为违背或者偏离了法律法规的目的、原则。

“违背或者偏离法律、法规的目的、原则”是构成滥用职权的实质要件之一。法律、法规的是立法者要通过该法律所要达到的结果；原则是处理各类行政事务问题的基本准则。我国法律、法规的总目的是为了维护社会主义制度，维护国家的统一，维护社会秩序和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会的进步和发展。基本原则是公平、公正、适当。行政机关的行政权力在根本上不同于个人的努力。个人可以在法律规定的范围内，自由处置其民事权利，不受任何约束。但行政机关的行政权力却不能无约束地行使，只能合理地、诚实地行使，只能为实现法律、法规的目的行使。

（三）行政机关的具体行政行为必须是不合理的。

“不合理”是构成滥用职权的实质要件之二。尽管行政机关享有很大的自由裁量权，但并不是说，行政机关在自由裁量权限的范围

和幅度内，可以不受任何限制地随意行使行政权力。行政机关在法律、法规规定的范围和幅度内，行使行政职权，所作出的具体行政行为还必须是客观的、公正的、合情合理和适当的，倘若不合理地行使自由裁量权，即构成滥用职权。需要特别指出的，这里所讲的“不合理”，是指行政机关的具体行政行为具有一般智力水平和知识的人都认为是违反了社会公认的公平、正义规则。换言之，不合理就是指具体行政行为的明显不合理。

二、滥用职权的种类

从我国近十年来的行政审判工作中所反映出的问题看，滥用职权的具体行政行为主要有以下几种：

（一）目的不良。

行政机关明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或原则，基于执法者个人利益和小团体利益、假公济私、以权谋私的动机，作出不合理的具体行政行为，即属于动机不良。

（二）未考虑应当考虑的因素。

未考虑应当考虑的因素，是指行政主体在作出具体行政行为时，没有考虑法定因素或者常理因素，任意作出不合理的具体行政行为。这里所讲的“未考虑法定因素”，是指没有考虑法律、法规及规章规定的应当考虑的因素。“常理因素”，是指法律、法规及规章中没有明确规定，但人们在日常工作中，通常在处理某类事务时，从情理和惯例上一般都要予以考虑的情况。

（三）考虑了不应考虑的因素

考虑了不应考虑的因素，是指行政主体在作出具体行政行为时，把法律、法规规定了不应当考虑的因素或者常理不应当考虑的因素作为处理问题的依据，作出不合理的具体行政行为。

（四）反复无常

反复无常，是指行政机关及其工作人员对同种情况的案件在情势未发生变化的情况下，根据自己的情绪无标准地反复变化，使行政相对人无所适从。

（五）违反均衡原则

均衡原则要求行政主体的自由裁量行为所要达到的行政目的与行政手段之间保持适用的比例，又称比例原则。该原则具体要求有以下三个方面：一是行政主体应当选择造成行政相对人最小方法实现行政目的；二是在多种行政方法中，行政主体应当选择最适当方法；三是行政主体行使自由裁量权所实现行政主体选择严厉手段解决小问题。

三、对行政滥用职权的法律控制

对行政滥用职权的法律控制，体现在三个方面：审查是否存在滥用职权；判断是否存在滥用职权的方法；滥用职权与明显不当的区别。

（一）审查是否存在滥用职权问题的步骤

根据审判实践中总结出来的经验，审查具体行政行为是否存在滥用职权的问题，应当按照下列步骤进行：

1、确认被诉具体行政行为是否属于自由裁量的具体行政行为。

因滥用职权只存在于自由裁量的具体行政行为之中，所以合议庭应当在开庭前，确认被诉具体行政行为是自由裁量的具体行政行为，还是羁束的具体行政行为。如果经审查确认被诉具体行政行为是自由裁量的具体行政行为，就应当将审查被诉具体行政行为是否存在滥用职权的问题，列为庭审中的一项审查内容，并对有关法律、法规的规定进行学习与研究，掌握法律、法规的目的、原则及应当考虑的因素以及被告在同一时期内处理有关同类案件的情况，拟好庭审提纲。如果是羁束的具体行政行为，在庭审中就没有必要对这一问题进行审查。

2、审查被告的目的和考虑的因素。在开庭审查被诉具体行政行为的主要证据是否充分、适用法律是否正确、行政程序是否合法、是否存在超越职权等问题后，再审查是否存在滥用职权的问题。审查是否存在滥用职权的问题时，首先应由被告向法庭主产明作出被诉具体行政行为的目的和其所考虑的因素。尔后，法许问原告或者第三人对被告的说明有无异议。如果原告或者第三人有异议的，应当让原告或者第三人向法庭提供有关证据。合议庭对有关证据进行质证予以认定。法庭认为被告的说明或者原告、第三人提供的证据有疑点的，应当进行调查取证，只有在排除疑点的情况下，才能认定被告的说时或者认证原告、第三人提供的证据。

3、查明法律、法规的目的和原则。法庭在查清被告的目的和所考虑的因素后，由被告向法庭阐述被诉具体行政行为所依据的法律、法规的目的、原则以及应当考虑哪些法定因素和常理因素，可