论行政滥用职权及其法律控制

论行政滥用职权及其法律控制
行政滥用职权，泛指掌握权力的国家机关及其工作人员违法使用或不正当使用权力的行为。

但是，作为现代行政法中的滥用职权与日常生活中的意思有着很大的差别。

它是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其自由权限的范围内，但违背或者偏离了法律、法规的目的、原则，不合理地行使自由权的裁量权。

行政滥用职权的构成要件包括三个方面：行政机关作出的具体行政行为不尽合理，但没有超出法定权限；行政机关的具体行政行为违背或者偏离了法律法规的目的、原则；行政机关的具体行政行为必须是不合理的。

行政滥用职权的具体行政行为的种类包括：目的不良；未考虑应当考虑的因素；考虑了不应考虑的因素；反复无常；违反均衡原则。

对行政滥用职权的法律控制应当审查是否在在滥用职权，应着眼于审查是否存在滥用职权问题的步骤；判断是否存在滥用职权问题方法；滥用职权与明显不当的区别来控制，减少行政滥用职权具体行政行为的发生。

一、滥用职权的概念及构成要件
滥用职权，在日常生活中经常被使用，泛指掌握权力的国家机关及其工作人员违法使用或不正当使用权力的行为。

但是，作为现代行政法中的滥用职权与日常生活中的意思有着很大的差别。

在行政法中，滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其自由权限的范围内，但违背或者偏离了法律、法规的目的、原则，不合理地行使自由权的裁量权。

（一）行政机关作出的具体行政行为不尽合理，但没有超出法定权限。

“未超出法定权限”是滥用职权与超越职权的主要区别点之一。

行政机关所作出的具体行政行为如果超出法律、法规规定其的权限，即属超越职权。

因此，行政机关只有法律、法规规定其职权范围内作出的具体行政行为，才有可能出现不合理地行使自由裁量权的问题。

（二）行政机关的具体行政行为违背或者偏离了法律法规的目的、原则。

“违背或者偏离法律、法规的目的、原则”是构成滥用职权的实质要件之一。

法律、法规的是立法者要通过该法律所要达到的结果；原则是处理各类行政事务问题的基本准则。

我国法律、法规的总目的是为了维护社会主义制度，维护国家的统一，维护社会秩序和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会的进步和发展。

基本原则是公平、公正、适当。

行政机关的行政权力在根本上不同于个人的努力。

个人可以在法律规定的范围内，自由处置其民事权利，不受任何约束。

但行政机关的行政权力却不能无约束地行使，只能合理地、诚实地行使，只能为实现法律、法规的目的行使。

（三）行政机关的具体行政行为必须是不合理的。

“不合理”是构成滥用职权的实质要件之二。

尽管行政机关享有很大的自由裁量权，但并不是说，行政机关在自由裁量权限的范围
和幅度内，可以不受任何限制地随意行使行政权力。

行政机关在法律、法规规定的范围和幅度内，行使行政职权，所作出的具体行政行为还必须是客观的、公正的、合情合理和适当的，倘若不合理地行使自由裁量权，即构成滥用职权。

需要特别指出的，这里所讲的“不合理”，是指行政机关的具体行政行为具有一般智力水平和知识的人都认为是违反了社会公认的公平、正义规则。

换言之，不合理就是指具体行政行为的明显不合理。

二、滥用职权的种类
从我国近十年来的行政审判工作中所反映出的问题看，滥用职权的具体行政行为主要有以下几种：
（一）目的不良。

行政机关明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或原则，基于执法者个人利益和小团体利益、假公济私、以权谋私的动机，作出不合理的具体行政行为，即属于动机不良。

（二）未考虑应当考虑的因素。

未考虑应当考虑的因素，是指行政主体在作出具体行政行为时，没有考虑法定因素或者常理因素，任意作出不合理的具体行政行为。

这里所讲的“未考虑法定因素”，是指没有考虑法律、法规及规章规定的应当考虑的因素。

“常理因素”，是指法律、法规及规章中没有明确规定，但人们在日常工作中，通常在处理某类事务时，从情理和惯例上一般都要予以考虑的情况。

（三）考虑了不应考虑的因素
考虑了不应考虑的因素，是指行政主体在作出具体行政行为时，把法律、法规规定了不应当考虑的因素或者常理不应当考虑的因素作为处理问题的依据，作出不合理的具体行政行为。

（四）反复无常
反复无常，是指行政机关及其工作人员对同种情况的案件在情势未发生变化的情况下，根据自己的情绪无标准地反复变化，使行政相对人无所适从。

（五）违反均衡原则
均衡原则要求行政主体的自由裁量行为所要达到的行政目的与行政手段之间保持适用的比例，又称比例原则。

该原则具体要求有以下三个方面：一是行政主体应当选择造成行政相对人最小方法实现行政目的；二是在多种行政方法中，行政主体应当选择最适当方法；三是行政主体行使自由裁量权所实现行政主体选择严厉手段解决小问题。

三、对行政滥用职权的法律控制
对行政滥用职权的法律控制，体现在三个方面：审查是否存在滥用职权；判断是否存在滥用职权的方法；滥用职权与明显不当的区别。

（一）审查是否存在滥用职权问题的步骤
根据审判实践中总结出来的经验，审查具体行政行为是否存在滥用职权的问题，应当按照下列步骤进行：
1、确认被诉具体行政行为是否属于自由裁量的具体行政行为。

因滥用职权只存在于自由裁量的具体行政行为之中，所以合议庭应当在开庭前，确认被诉具体行政行为是自由裁量的具体行政行为，还是羁束的具体行政行为。

如果经审查确认被诉具体行政行为是自由裁量的具体行政行为，就应当将审查被诉具体行政行为是否存在滥用职权的问题，列为庭审中的一项审查内容，并对有关法律、法规的规定进行学习与研究，掌握法律、法规的目的、原则及应当考虑的因素以及被告在同一时期内处理有关同类案件的情况，拟好庭审提纲。

如果是羁束的具体行政行为，在庭审中就没有必要对这一问题进行审查。

2、审查被告的目的和考虑的因素。

在开庭审查被诉具体行政行为的主要证据是否充分、适用法律是否正确、行政程序是否合法、是否存在超越职权等问题后，再审查是否存在滥用职权的问题。

审查是否存在滥用职权的问题时，首先应由被告向法庭主产明作出被诉具体行政行为的目的和其所考虑的因素。

尔后，法许问原告或者第三人对被告的说明有无异议。

如果原告或者第三人有异议的，应当让原告或者第三人向法庭提供有关证据。

合议庭对有关证据进行质证予以认定。

法庭认为被告的说明或者原告、第三人提供的证据有疑点的，应当进行调查取证，只有在排除疑点的情况下，才能认定被告的说时或者认证原告、第三人提供的证据。

3、查明法律、法规的目的和原则。

法庭在查清被告的目的和所考虑的因素后，由被告向法庭阐述被诉具体行政行为所依据的法律、法规的目的、原则以及应当考虑哪些法定因素和常理因素，可
以作出何种方式、种类、程度的处理决定，并宣读有关法律、法规的目的和原则规定的条文。

此后，法庭询问原告、第三人有无异议。

如果没有异议的，可以进行下一步骤的审查；如果如有异议的，原告、第三人可以向法庭宣读有关该法律、法规有关目的、原则规定的条文，并阐述其对该法条的理解。

法庭认为被告、原告、第三人都没有宣读与被诉具体行政行为所依据的法律、法规有关目的、原则规定的条文，审判人员可以在法庭上宣读有关法律、法规的条文。

4、审查处理结果是否存在明显不合的问题。

先由被告向法庭阐述被诉具体行政行为不存在明显不合理的问题的道理和举出处理
类似案件和处理决定。

尔后，法庭询问原告、第三人对被告阐述的道理是否成立，说明理由，并可以向法庭的有关被告对类似案件作出的处理决定，经法庭庭审质证，认定是真实的、与该案件相关的，均可以作为定案的根据。

（二）判断是否存在滥用职权问题方法
凡是违背或者仿离法律、法规的目的、原则的自由裁量的具体行政行为，其处理决定的结果必然是“不合理”的。

也就是说，确认是否存在“不合理”的问题，是确认具体行政行为是否存在的滥用职权的最养分的问题。

判断具体行政行为是否存在的滥用职权的具体方法主要有以下几种：
1、比较行政相对人得到的权利和承担的义务是否相称。

权利义务相一致原则，是制定我国法律、法规的一项基本原则，并体现在
每一部法律、法规中，我国的单行法律、法规所规定的应当考虑的因素，均是这一原则的具体体现。

由于行政管理事务涉及的方面很广，耐用非常复杂多变，因此，不能把所有的合理公平处理问题的标准均一一列举出来，因此，常理上应当考虑的因素，也是行政机关在处理具体问题时应当考虑的问题，行政机关所作的具体行政行为如果未考虑法定因素或者常理因素，决定行政相对人得到的权利或者承担的义务，就会与其应当得到的权利或者应当承担的义务明显不相称。

据此，人民法院在审查具体行政行为是否存在滥用职权的问题时，发现被诉具体行政行为没有考虑法定因素和常理因素或者考虑了不应考虑的因素，使行政相对人获得的权利或者承担的义务与应当得到的权利或者义务相差甚远的，就应当认定为滥用了权。

2、比较被告对同等情况的案件的处理结果。

我国宪法规定，法律面前人人平等。

根据这一原则，每一个公民、法人或者其他组织在同等情况下，应当享有同等的权利，承担同样的义务，如果有多有少，显然就违反了法律面前人人平等的原则。

因此，行政机关在同一时期、同一地方，对同等情况的案件作出的处理结果应当是基本相同的，而不应当差距巨大。

法庭的审理过程中，应当将被诉具体行政行为的处理结果与被告行政机关在同一时期对同等情况的案件所作的处理结果是否基本相同进行比较，如果发现被诉具体行政行为与同一时期同等情况的绝大多数案件的处理结果相差甚远的，应当认定为滥用职权，如果与绝大多数案件的处理结果无大的
差距，仅与个别案件的处理结果差异较大，则不应当认定为滥用职权。

3、与同案人进行比较。

在一个案件中有数个行政相对人，法庭调查清案件的事实后，应当按照每个行政相对人具本情况确定其应当享有多大的权利，承担多大比例的义务。

如果发现本案中存在以下三种情况的，应当在认定为滥用职权：（1）行政相对人的情况或者责任基本相同的，所得到的利益或者承担的义务差距很大。

（2）具有应当获得较多利益的人与应当获得较少利益的人所得到的利益相同于或者还少。

（3）责任人所承担义务的不成比例。

即责任大的人承担与较小的人相同或者较少的义务，责任较少的人承担与责任大的人相同或者较大的义务。

（三）滥用职权与明显不当的区别
要想将滥用职权与明显不当区别开来，首先应从行政审判与行政复议审查的程度上来找出不同点。

根据行政诉讼法的规定，人民法院是对被诉具体行政行为的合法性问题进行审查，不审查被诉具体行政行为是否适当的问题。

行政诉讼法未将明显不当的具体行政行为列入可以撤销或者变更的具体行政行为，也就意味，该类具体行政行为不属于违法具体行政行为，人民法院对此类问题不进行审查。

根据行政复议法的规定复议机关对申请复议的具体行政行为是否合法与适当问题进行审查。

明显不当的具体行政行为属于适当问题，故复议机关可以决定撤销、变更这类具体行政行为。

其次应当从主观上来区别，滥用职权绝大多数的情况下，是基于行政机关及
其工作人员为了个人利益、小团体利益而作出的，其主观上具有“故意”性质；明显不当在绝大多数情况下是由于行政机关及其工作人员考虑不周作出的。

因此说，两者之间的过错是有一定的区别的。

再次应当从行为的不合理的“度”上来区别。

滥用职权与明显不当的共同点都是不合理，它们之间的区别仅仅在于不合理的程度不同。

前者是具有一般常识的人都认为是违反了社会公认的公平、正义原则；后者是具有一定的法律政策水平的人认为被处理事项偏重或者偏轻。

由于具体行政行为涉及各个行政管理行业和不同的地区，情况相当复杂，难以划分出一个非常明确的标准，因此，就需要人民根据不同行业和不同地区的具体情况作出判断。

参考资料：
①《行政诉讼概论》，金俊银、蒋惠岭、张树义、董占东、刘莘著，人民出版社1990年版。

②《行政法学》罗豪才主编，北京大学出牌社1996年版。

③《法院行政审判实务与判案技巧及案例评析》，刘辉主编，中国知识出版社2008年版。

④《行政诉讼法理论与实务》，江必新、梁凤云著，北京大学出版社2009年版。