论行政指导

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论行政指导

——- 樊安

行政指导是现代行政管理的一种新手段，是对传统的行政管理手段的一种补充。行政指导是一种行政法律制度，它是发展和完善社会主义市场经济的要求，也是转变政府职能和行政模式的要求，也是完善现代行政法制建设的要求。是行政行为的一种特殊形式，在理论上和实践上都具有重要意义。随着我国市场经济的发展完善，在行政领域中建立和健全行政指导制度越来越显得迫切和必要。

一、行政指导的含义与特征

（一）行政指导的含义

行政指导是一种特殊的行政管理行为，是指行政主体在其职责范围内，为实现一定的行政管理目标，对行政相对人的活动提出定意向性的建议加以引导的、不直接产生法律效果的行政行为。

这一含义包括五层意思：（1）行政指导的主体是由行政主体进行的；（2）行政指导的依据是行政主体依据其职责权限进行的，只要在其职责权限范围内均可实施行政指导；（3）行政指导的方式是采取非强制性的方式进行的，是一种引导性的行政行为；（4）行政指导的目的是为了实现一定的行政行为目的；（5）行政指导的效力是不直接产生法律效果的特殊的行政行为。

（二）行政指导的特征

行政指导与其他法律行为和行政行为相比，具有以下特征：

1、行为主体的特殊性。行政指导是行政主体的特殊行政管理行为。只有具有行政主体资格的行政机关和法律法规授权的组织才能实施行政指导行为，这一特征与民事法律行为的主体和行为性质相区别，与其他行政行为的行为性质相区别。

2、行为方式的多样性。行政指导适用的范围广、方式多。行政主体在其职权范围内可以采取教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、指导性计划等方法加以指导。

3、行为效力的非强制性。行政指导是行政主体希望行政相对人作出某种行为，并加以引导，至于行政相对人是否执行，由行政相对人自由选择，不具有强制性。它同行政命令、行政处罚等具有强制力的方式是不同的。

4、行为的主动性。行政指导行为多为行政主体主动作出的，充分体现了行政主体活动的主动性和创造性，它是行政主体积极主动服务于社会政治、经济、文化、科技等事业，进行间接管理与宏观调节的必不可少的手段。

5、行为的权力性。行政指导是一种非权力性行政行为。行政行为是否具有权力性来划分，可以分为两类：一类是权力行为，如征税、许可、禁止某种行为，取消某种资格等；另一类是非权力行为，如希望、建议、劝告等，这类行政行为均称为行政指导行为。

6、行为不直接产生法律效果。行政指导虽然作用对象是行政相对人，但多非基于具体法律规范而作出的，不直接导致行政相对人的权力与义务的增减。因此，行政指导不属于严格的行政行为范畴，是一种特殊的行政行为。

二、行政指导的作用

行政指导是行政行为的一种特殊形式，在国家行政管理领域中被广泛运用，在理论上和实践上都具有重要意义：

（一）行政指导是对现行法律不完备的及时补充

随着社会生活特别是现代科技的迅速发展，行政管理涉及经济和社会生活的范围越来越宽，立法活动难以适应依法行政的要求。当社会出现迫切需要行政管理而法律调整又不能及时跟上的情况下，主管行政管理的行政主体就应通过及时、灵活的实施行政指导措施实施管理。这对“依法行政”是一种有效的补充。

（二）行政指导有利于调整管理对象的积极性和创造性

行政指导的特点在于运用说服、教育、劝说、引导等方法贯彻国家的意志，而不是运用命令和强制手段来贯彻落实，体现了尊重管理对象的意见，有利于调整他们的积极性与创造性，它可以把贯彻国家意志变为他们的自觉行为。在行政管理领域中运用行政指导，是现代管理手段的革新。实践证明，社会主义建设任务极为繁重复杂，单一的行政管理方法，越来越不能适应建设事业的发展，也无法充分调动经济、政治、文化等各个行政管理领域内人们的积极性。只有相信人民群众的觉悟、智慧和能力，才能使行政管理逐步摆脱单一的强制方法，才能使行政指导关系得到发展。而行政指导的发展，必然反过来促进社会主义民主化，促进经济、政治、文化的蓬勃发展。

（三）行政指导有利于局部协调管理对象之间的矛盾

由于管理对象多而复杂，往往会发展这样或那样利益上的矛盾冲突，单纯依靠强制性的法律手段一般难以解决或解决后效果不好，因而必须辅之以行政指导手段。指导性协调比强制性解决手段具有独特效用。它不仅可以在冲突发生前或事件中发挥作用，而且可以避免或减少强力控制或命令式计划给相对人造成的压力和损失，直接体现了行政指导的协调功能。

（四）行政指导具有服务的意义

“领导就是服务”是行政主体工作的发展方向，是政府职能的核心。行政主体收集和处理信息的条件远远优越于行政相对人；行政主体主动对社会组织和个人提供咨询，作出引导，无疑是政府服务于社会的一种重要方式。行政指导是使政府的服务功能以充分发挥的一种有效形式。

（五）行政指导体现了现代行政管理民主化的发展趋势

传统的行政管理主要是纵向管理，行政主体与行政相对人的关系是命令和服从的关系。随着市场经济的发展，出现了经济民主化倾向，相应地产生了行政管理民主化的趋势。行政指导与强制性的行政行为相比，更具民主性。因为，行政主体采取行政指导手段，更符合行政相对人的意愿，更有利于进行行政管理，完成行政管理的任务。