我对城市综合执法的认识和看法

我对城市综合执法的认识和看法
摘要：上节课中张北赢老师给我们讲到关于城市综合执法的理论，以及在综合执法过程中的常见问题，其中城管暴力执法的问题最为突出。

以下是我对综合执法的认识和思考。

关键字：城管问题原因事例
一、什么是城市综合执法
课本中讲到城市综合执法是指一个行政机关或具有公共事务管理职能的组织根据一定的法律程序。

按照国务院授权的执法范围，相对集中行使市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政道路、规划建设、公安交通、工商摊贩管理等多部门全部或部分行政处罚权的一种行政执法制度，其涉及的是以市容市貌管理为主要内容的行政执法。

城市综合执法的范畴所涉及的领域是以城管、城建为基础的跨行业综合，即城市建设和管理系统的市容市貌、环境卫生、市政工程、环境保护、园林绿化、规划建设、房屋土地、城市公用等专业执法资源全部或部分集中，此外，对跨行业，涉及工商、公安管辖的无证设摊、易地经营、占路堆物、静态交通管理等违法行为，适度集中其对应的部分或者全部行政处罚权。

二、实施城市管理综合执法中应当解决的问题
1. 相关法律保障机制不健全
到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。

城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。

同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。

在处罚的决策和执行过程中，城管的自由裁量成为主流，而在做出处罚决定之后，又缺乏有力的救济途径，立法的真空是恣意行为的罪魁祸首。

此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

2 城管的组织缺乏法律定位
既然城管集中行使的职权是多元的，这就必然牵扯到一个实务的问题———行政主体在实施职权的过程中以什么样的身份出现。

目前我国宪法和行政组织法根本没有对城管部门的地位加以确认。

因此，各地方城管的组织模式十分混乱，通常为以下几种：一是由地方政府直属领导的独立工作部门；二是由市容环卫管理部门领导和协调的独立执法主体；三是与环卫管理部门合署办公同属市和区两级政府领导。

组织上的混乱导致监管和救济方面的困难，自然会滋生暴力性的执法方式。

3 执法人员的素质普遍低下。

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。

在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。

4 城管执法程序不规范
城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。

在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。

三、出现这些问题的原因以思考
1. 城管执法制度上的缺陷是根源
首先，城管执法制度使城管执法处于不利地位。

城管执法中行使的是一种相对集中的行政处罚权，由城管局统一行使若干行政机关的行政处罚权，而有关行政机关则不再行使这一职权。

按照行政处罚法的规定和国务院的要求，行政处罚权相对集中后，对城管执法机关履行职责的活动，原来的有关行政执法部门要积极支持、配合。

但是在实际的城管执法过程中，有关行政执法机关对原归属其管辖的违法现象不闻不问，市城管执法得不到其他相关部门的支持。

另一方面，城
管执法制度使城管执法既处于城市管理的末端，又是城市管理的第一线。

使得执法者既要直接面对被执法对象并行使自由裁量权，又成为裁量结果的直接实施者。

既开罚单又当面索要罚款的执法方式在程序上存在不合理性，不利于执法工作的顺利进行。

其次，城管执法制度的相关法规不健全。

从1997年全国第一个综合执法试点建立到现在，城管队伍已经经历了13年多的发展，但是到目前为止，全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。

除了缺少法律依据外，城管执法更无规范的执法程序可循。

执法者在工作中随意性、自主性很大，使执法工作不能公开、公正的开展。

另外，针对城管执法工作的监督机制、保障机制也尚未确立，这就使得城管执法人员疏于法律法规而违规执法，超越法律权限做出有损民众的行为。

由于城管执法缺乏强制执法权力保障机制，城管执法工作又不像公检执法具有较高的威严，因而执法对象很可能对执法行为进行反抗，甚至采用暴力抵抗的方式。

2.执法主体不文明执法是主观原因
由于城管执法队伍建设起步较晚，执法队伍在构成上比较复杂，其中一些人没有受过系统的法律专业知识和基本素质培训，少数执法人员的个体素质与执法要求差距较大。

另外，部分执法人员法制观念淡薄，公仆意识差，执法观念不强，作风纪律松懈，甚至作风霸道。

不文明的执法现象在城管执法工作中普遍存在。

许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时往往采取过激行为，导致城管打人的暴力案例屡屡发生。

城管执法主体的不文明执法是激化城管执法主体与执法相对人间的矛盾，导致暴力执法的主观原因。

3.执法工作的性质和环境是客观原因
城管执法的工作性质及现实环境决定了城管执法不可避免的处于诸多矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所使执法环境变得十分恶劣。

首先，在城市管理中，城管执法部门与执法对象之间的矛盾是最尖锐、最不容易协调的：一方面，作为执法方的政府部门有职权与责任对城市管理中的违规违法行为进行管理和处罚；另一方面，作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事“违法”行为，而且其从事的工作也都是市民日常生活中所需要的。

这就使城管执法者与相对人之间发生了直接的冲突，甚至是对立的“敌我”两个阵营。

正如毛寿龙先
生所言：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就丢了“饭碗”，反过来城管人员端稳了“饭碗”，小商小贩就面临着困难。

其次，城管执法所面对的执法对象大部分属于城市中的弱势群体，一方面因为执法对象的文化程度、整体素质相对较低，另一方面又迫于生计，所以执法对象更不愿接受城管执法的相关决定而容易与执法者发生对抗，加剧对立双方的冲突。

而且，弱势群体在于执法者的博弈中，往往得到社会大众的同情，这使执法者陷入被动、不利的处境，一定程度上激化了执法者的工作情绪，从而进一步触发了城管执法中暴力执法事件。

四、城市管理综合执法问题的解决对策
1.完善有关法律体制与监管机制。

给城管指定详细的法律条文，分配明确的机构与编制，做到执法时有法可依，有法可循，出现问题是有相关监管部门及时调节与问责。

2.加强执法队伍建设，全面提高执法人员的素质。

全面改善城管执法人员的选拔机制，对执法人员进行系统与持续的法制培训,做到文明执法，规范执法。

3.对城市小商贩加强法制宣传与教育。

对小商贩下发有关条文与营业资格证明，并且划定营业活动范围，并定期派代表深入底层与商贩交流意见。

并加强小商贩的思想道德教育，加强法制宣传，争取让小商贩自觉做到遵纪守法，文明守序。

4.大众媒体要认清事实，两碗水端平，不偏不倚，做矛盾的调解者，不做矛盾的催化剂。

我国的传统的道德观念使人民大众对弱势群体具有极大的同情心，这本来是优良的传统，可以说是好事，但有时同情心却会蒙蔽大众的眼睛。

大众媒体不应一味的批判城管的做法而忽略了小商贩的不和谐行为，激化城管与商贩、大众之间的矛盾，从而为社会的稳定和谐埋下了隐患，而应该睁大眼睛，认清事实，要起到公布事实真相，寻找事件原因的作用，缓和人民大众与城管之间的矛盾，做二者之间的润滑剂。

城市管理行政执法是顺应市场要求的需要而进行的，其最根本的目的是促进城市的发展、保障人民群众的根本利益，而出现如此众多的不和谐事件后，现行的城市管理制度应该进行认真反思和及时调整。

希望政府有关部门能够充分重视这个社会问题，制定对策刻不容缓。

都建社会主义和谐社会，不仅需要党和政府的努力，我们每一个中国公民都应该为此做出自己应有的贡献。

五、城市管理中典型的例子
案例一：晓之以理，动之以情，妥善解决少数民族人员非法经营问题
在处理少数民族无证经营和沿街设点摆卖等事件方面，某地坪地街道执法队充分发挥工作的主动性和能动性，稳妥处置各种民族关系。

街道闹市区域有数家少数民族人员经营的面馆，有的未办理相关营业执照，有的营业执照已过期，但一直从事着非法经营。

该队多次组织人员上门向其解释有关法律法规，帮助其分析无证经营的弊害。

通过动之以情、晓之于理的不断教育引导，使他们终于认识到自己的错误，主动放弃违法经营行为，并到相关部门办理了合法证照。

家住地新街市场的居民萧某在提起去年该队处理少数民族沿街摆卖事件时，竖起了大拇指，连连表示赞许。

去年的一段时间，每当夜幕降临的时候，总有几名身着回族服饰的人员，在市场街边设摊摆卖，他们占道设摊，既影响市容，又严重妨碍交通秩序，周边商家和市民群众对此反映强烈。

出于人性化执法，该队首先组织队员分班多次对其进行劝说教育，同时向周围群众宣传占道设摊摆卖的危害性和城市管理的有关法律、法规和规定，劝阻群众不要去购买他们的商品；其次积极向上级负责处理民族关系的同志请教，充分了解他们的风俗习惯，避免执法过程中和他们发生误解造成冲突；此外在执法过程强调依法行政，做到文明执法与严格执法相结合。

经过采取多方面有效措施，几名回族青年终于认识到了自己的错误，并写下保证书，承诺今后将服从管理并改正违法行为。

市民族委员会领导到坪地街道调研时，还对该队成功处置该宗群体性少数民族乱设摊问题的做法给予了高度评价。

案例二：教育引导为先锋，促乱摆卖人员“持照”经营
为解决乱摆卖经常反弹的问题，某地布吉街道执法队树立了“疏堵结合、重在引导”的执法理念，高度重视处罚前的教育引导。

在每次执法行动前，布吉执法队都组织人员先向摆卖者发出《告知书》、《整改通知书》或发出书面警告等充满善意的文书，规劝当事人自行整改，自行纠正违法违规行为。

对接受规劝、自纠自改的，给予减轻或免除处罚。

仅一年，该队就发出此类文书15300余份。

在执法人员的充分告知、耐心疏导下，大多数从事乱摆卖的当事人都能支持配合执法工作，大大缓解了执法者与违法者之间的矛盾。

对于，少数依然违法乱摆卖的当事人，在屡次教育无效的情况下，依法予以了惩处。

在对违章摊贩教育引导、严格执法的同时，布吉街道执法队还对乱摆卖人员坚持有情执法。

对于部分有一定经济基础的乱摆卖从业人员，布吉街道执法队主动出谋划策，引导其从事合法经营活动，帮其寻找合适店铺，并联系工商部门办理营业执照，最终促成了大量曾经的乱摆卖人员实现了“持照“经营。

同时主动联系辖区内几个大的菜市场，通过降低准入门槛，引进一批从事蔬菜水果经营的摆卖者，使部分乱摆卖人员进入合法市场。

对于部分经济条件较差，无力从事固定店面经营或者不符合市场准入条件的乱摆摊人员，该队有关部门在适当的地点建立乱摆卖疏导点，在不影响市容的情况下，允许摊贩在规定的地点、规定的时间规范经营。

在一系列“人性化”的疏导措施实施后，布吉街道的乱摆卖清理整治压力大大缓解，部分主要路段的市容环境得到明显好转。

六、总结
在我的家乡镇江，印象最深刻的是原来在市区有一条著名的夜市一条街。

商品精致繁多而且价格便宜，还有各种美味小吃，客流量大，但是小摊破烂，小吃摊等乱摆乱放现象严重，炒菜的油、吃剩的菜饭不太清理，到处乱放，严重影响了环境。

早晨打扫艰难。

即使打扫过的路面，依然会泛有黑色油光，偶尔会散发阵阵恶臭，夜市管理的难度日益增大。

对于这个困扰了镇江市民几十年的问题，有关部门终于采取措施。

就在两个月前，政府给在夜市摆摊的小商贩打造了全新的夜市。

政府为他们选择了另一个相同热闹繁华的街区，不同的是每一个老夜市的摊主都有了外观整齐、干净、具有时代感的店铺，而且每个店铺门口都加上了编号。

根据采访。

每一个摊贩都格外珍惜这样的机会，即使换了地方但还在市区，人流量依然大，会有更多的新老客户前去光顾，对他们来说这样一个新的开始更是一个机遇，他们也相信能在保持清洁和秩序的前提下继续做好生意。

对于我们镇江市民来说，即使非常怀念有着几十年记忆的老夜市，但我们同样很期盼一个全新的，整齐划一的，具有时代感的新夜市！
城市管理行政执法是顺应市场要求的需要而进行的，其最根本的目的是促进城市的发展、保障人民群众的根本利益，而出现如此众多的不和谐事件后，现行的城市管理制度应该进行认真反思和及时调整。

希望政府有关部门能够充分重视这个社会问题，制定对策刻不容缓。

都建社会主义和谐社会，不仅需要党和政府的努力，我们每一个中国公民都应该为此做出自己应有的贡献。