中国行政管理三大学派理论初探

中国行政管理三大学派理论初探
苏祖勤/陈祖耀/黄翘云
【专题名称】公共行政
【专题号】D01
【复印期号】2005年04期
【原文出处】《改革与战略》(南宁)2004年12期第96～101页
【作者简介】苏祖勤，中南民族大学公共管理研究所所长、教授；
陈祖耀，中南民族大学欧阳雄飞学科体系研究室主任、研究员；
黄翘云，中南民族大学欧阳雄飞学科体系研究室客座教授、武汉市人民政府秘书二处处长。

（湖北武汉430078）
【内容提要】本文提出了学派研究的意义、判别的客观标准，初步探讨了中国行政管理学界三大学派形成的历史渊源、基本特征、主要内容和发展趋势。

旨在促进我
国行政管理学派之间的交流、交锋和争鸣，推动中国行政管理学不断走上新
台阶。

【关键词】行政管理学/夏书章学派/郭济学派/欧阳雄飞学派
一、学派研究的意义和判别标准
中共中央关于《进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》（中发［2004］3号）（以下简称“中共中央《意见》”）中指出：“提倡不同学术观点、学术流派的争鸣和切磋，提倡论理充分的批评与反批评。

鼓励大胆探索，在实践中不断认识真理、发展真理。

”这就是说，倡导、培育、扶持、推动我国行政管理学派之间的理论沟通、思想交流和学术争鸣，是繁荣和发展行政哲学和行政管理学的基本条件和根本动力。

而研究、探讨我国行政学界夏书章学派、郭济学派和欧阳雄飞学派的历史渊源、理论特征、基本内容和发展趋势，促进各学派之间的讨论、争鸣、批评与自我批评，营造“百花齐放、百家争鸣”的学术环境，建立健全行政学界的激励机制和竞争机制，不仅有利于各学派理论的成熟和发展，而且是推动中国行政学不断走向新台阶的必要条件和重大举措。

学派的产生和形成有一定的历史渊源、时代背景和社会条件。

而判别学派是否一个独立的学派，同样有一个客观标准。

判别一个学派基本标准是：1、必须有一个或一批较优秀的学科带头人，有被社会认可的理论创新成果，有经过实践检验是正确的学科理论体系。

2、这一学科理论体系的原创性范畴、概念、观点和基本理论，能够自圆其说，达到范畴规范化和逻辑一元化的理论水平。

3、学术界同仁自觉和不自觉地支持、认同、宣传、维护和发展该学派的理论观点和学科体系。

4、这一学派的基础研究和应用研究，在回答和解决理论和现实问题方面，为社会创造日益增长的社会效益和经济效益。

行政管理学是一门综合性、应用性、研究对象和内容纷繁复杂的独立学科。

从事国家行政管理研究的理论工作者，由于其经历、阅历、理论修养、综合素质、学识水平的不同，以及观察分析问题立场、观点、方法的差异，从而产生不同的概念、学术观点和理论体系，形成理论风格各异的诸多学派。

我们应当遵循“百花齐放、百家争鸣”和“三不主义”的方针，根除当前行政学界“一哄而起、阿谀奉承或急功近利、学心浮躁或重复研究、不思进取”的不良理论研究风气，积极倡导、鼓励行政学界诸学派之间的自由讨论、争鸣、批评与自我批评，坚持真理，修正
错误，不断完善自己的学术观点和理论体系，营造保护、扶持和培育有利于理论创新的诸学派成长的学术环境和社会氛围。

学术界是否出现或形成不同学派，既是理论研究能否不断创新的必要条件，也是学术界是否成熟的重要标志。

正如董京泉同志在《社科研究与理论创新》专著中指出的：“马克思说，真理就像燧石，只有撞击，才能迸发出灿烂的火花。

不同学术观点、不同学派的争鸣，是实现理论创新的重要途径。

只有学术空气活跃，形成百家争鸣的局面，创造一个民主、团结、自由讨论的环境和氛围，才有利于相互启发，博采众长，激发思维，才有利于新思想、新观点、新学派的形成和优秀人才的脱颖而出，才能真正形成科学研究生机勃勃的局面。

”（《社科研究与理论创新》，社会科学文献出版社2003年版，第107页）
二、夏书章学派即中国特色的行政管理学派
夏书章学派，叫做中国特色的行政管理学派。

夏书章教授为我国行政管理学的恢复、重建和发展建立了卓越功勋，是中国行政学界的泰斗。

夏书章教授1982年元月29日发表于《人民日报》关于“把行政学的研究提上日程是时候了”的重要文章，迈开了中国行政管理学繁荣和发展的、富有决定意义的第一步。

夏书章同志主要代表作有：1985年5月主编的我国首部《行政管理学》专著（山西版）；中国政法大学出版社1986年出版的《行政学新论》；高等教育出版社、中山大学出版社1991年出版的《行政管理学》专著。

20年来，全国各地很多学者都受益于夏老的鼓励、教导和指导，出版了近百部冠名为《行政管理学》、《社会主义行政管理学》的著作。

其学科带头人有王乐夫、陈瑞莲、刘熙瑞、唐代望、刘怡昌、郭景春、南元生、张书庭、刘延余、雷忠勤、何国强、应国良、林锦峰、赵过渡、梁裕楷、傅小平、郭小聪等专家学者。

由于夏书章教授最早提出、率先垂范“必须研究和必须创建中国特色社会主义的行政管理学”，所以称之为“中国特色的行政管理学派”。

夏书章学派的基本特征是：1、加强理论与实际相结合的中国特点的行政管理学研究；2、坚持以马克思主义为指导；3、反对照抄照搬西方行政学理论；4、澄清是非，批判行政管理学研究领域中的资产阶级自由化观点。

夏书章教授1991年6月为高等教育出版社、中山大学出版的“《行政管理学》第一版序”中明确地指出了中国特色行政管理学的基本特征。

他说：“问题的关键，似集中在中国特色这一点上。

本来，我们要建设的是中国特色的社会主义。

那么，我国的行政管理和行政管理学便都应当具有中国特色，是不言而喻的”。

“因此，在行政学教学和研究领域中，存在坚持马克思主义基本观点、批判资产阶级自由化观点的问题。

我们不能在有意和无意中，以为行政学是一门应用学科而对此有所放松或轻忽，同样要体现‘坚持、补充、批判、澄清’的精神，即坚持马克思主义基本观点，增补以马克思主义为指导的新的研究成果，批判资产阶级自由化观点和澄清是非。

”
夏书章教授是夏书章学派的创始人。

夏书章教授在建设中国特色行政管理学方面的卓越贡献有以下几点：
（一）夏书章教授是我国行政管理学重建的发起人和创始人之一。

我国行政管理学恢复和重建于80年代初。

1982年和1983年，夏书章教授积极呼吁、指导和促进中国政治学会，分别在北京和上海举办了行政学讲习班，倡导行政科学的研究。

1984年8月，夏书章教授作为国务院中国行政管理学会筹备组负责人，鼓动和参与国务院办公厅和原劳动人事部在吉林市召开了行政科学研讨会，从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性和重要性，提出了建立有中国特色的行政管理学和发展行政学应遵循的基本原则。

1985年7月，《中国行政管理》杂志创刊。

标志着我国行政管理学正式开始恢复
和重建。

（二）夏书章教授作为我国行政学的一位创始人，奔走呼吁，组织力量，积极参与确立了行政学作为一门独立学科的社会地位。

行政学作为一门独立研究领域的科学，获得了中国社会科学界和国内外科学管理权威系统的认同。

社会公认这是一个重要的、不可忽视的、应该投入资源研究的领域，是其它学科不可替代的、具有自己研究范畴、研究对象、内容和方法论体系的学术领域。

同时，夏书章学派初步确立了行政学研究的范畴体系和结构合理、前后有序的篇章结构体系。

在借鉴国外发达国家和其它国家行政学理论成果的基础上，基本上确立了以追求行政效率为目标，以行政学逻辑为起点，形成了以行政组织、行政职能、行政决策、行政环境、行政监督、人事行政、行政改革与发展等为中心内容的学科框架，明确提出建立有中国特色的行政学这一重大课题，牵头组织成立了“教育部人文社科重点研究基地：中山大学行政管理研究中心。

”
（三）夏书章教授积极参与中国行政学的组织建设和教学机构建设，扩大了中国行政学的国际影响。

行政学自80年代中期恢复以来，作为一门独立的科学研究领域“异军突起”，到90年代初就已成为全国最热门的学科专业领域。

夏书章学派在推动这一领域的发展过程中，付出了很大的努力。

这些工作中的很大一部分是相当有价值的。

从总的情况来看，全国已经形成了一支理论工作者和实际工作者相结合的研究和教学队伍；建立了包括中国行政管理学会、中国行政管理学会教学研究会、中国青年行政管理研究会在内的全国性和许多区域性的专业性学术团体或组织，有几十个高等院校建立了行政管理系或行政学专业；创办了国家行政学院和省、市各级地方行政学院；出版了一大批行政学的学术论著、教材和刊物；开展了对外学术交流，参加了国际性行政组织和地区性国际行政组织；国际学术交往日趋活跃。

三、郭济学派即中国公共行政学派
（一）
郭济同志既是中国行政学界德高望重的领导人，又是我国学术界的著名专家。

我们这里提出的郭济学派，是郭济同志作为学科带头人意义上的学派，叫做中国公共行政学派或公共管理学派。

郭济学派是近几年来形成并有较大影响的学派，在全国掀起了一阵“公共管理”热潮。

我国一些新建的高等院校（所）和学术机构，纷纷冠名为“公共管理学院（所）”、“公共管理学会”；《公共行政学》、《公共管理学》、《中国公共管理学》等专著、教材，成打成打地走向图书市场；凡行政学类著作和教材，如不贴上“公共”的标签，似乎就不那么时髦了；张康之教授在《北京行政学院学报》2004年第1、2、3期发文，振臂高呼“公共管理：社会治理中的一场革命”。

郭济学派的代表作有：中国人民大学出版社2003年9月出版、郭济主编的《中国公共行政学》；中共中央党校出版社2004年8月出版、刘熙瑞主编的《中国公共管理》；中共中央党校出版社2003年2月汪玉凯主编的《公共管理》；其学科带头人有郭济、刘熙瑞、汪玉凯、张康之、金太军、钱振明、李乾贵、孙文基、张锐昕、顾丽梅等专家、学者。

号称“社会治理中的一场革命”的新兴学说即《公共行政学》或公共行政学派的主要理论特征有：
1、公共行政学是一门独立学科，“公共行政”内容比“行政”一词丰富得多。

郭济同志主编的《中国公共行政学》开门见山地指出：“公共行政学，是一门在国家和社会公共事务管理中起着重要作用的理论性和应用性相统一的独立学科”。

“关于‘公共’，有学者作了比较全面的阐述。

（1）和私人行政相区别。

（2）明确了行政活动的目的和性质。

（3）公共的性质决定了它应负有的社会责任和义务。

（4）强调了行政活动的公共性。

”“由于
‘公共’一词具有上述这些主要内容，因此，‘公共行政’一词本身的含义比‘行政’一词要丰富得多。

”（《中国公共行政学》第2、3页）
为什么“公共行政”一词的含义比“行政”一词要丰富得多呢？“行政”一词有什么缺失呢？刘熙瑞教授坦率地回答了这个问题。

他振振有词地说：“按‘政府推行政务’这样的涵义来理解‘行政’概念，就隐含了一系列缺失。

包括：第一，它不能明确提示管理的目的，因而难以杜绝为私的成分；第二，公民参与与否不明确；第三，被管理的事务性质不明确，并没有强调必须是公共事务，因而难以界定管理的范围；第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确提示出来，等等。

这就导致我们在使用‘行政’概念时有多方面的遗憾。

”（中共中央党校2004年8月版，《中国公共管理》第7页）
2、公共行政学是主导全球行政改革和政府管理的理论。

既然“行政”概念有“一系列缺失”，那么，公共行政学或公共管理学，有哪些优越于行政管理学，或者有比其更“丰富得多”的内容呢？复旦大学顾丽梅同志作出了一个精辟的“结论”：公共行政学、公共管理学“它们所追求的共同价值理念表现为：一是提倡由官僚政治需要转变为顾客需要。

二是反对政府的强制干预，倡导社会的共同治理；三是鼓吹个人主义，反对集体主义；四是主张小政府、大社会；五是要求从重投入、重规章，转移到重产出、重结果；六是不同于传统公共行政所强调的政治与行政分离、文官政治中立的思想，它们强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系……简言之，这些理论的共性是崇尚市场力量、市场作用、市场机制。

它们所关注的焦点是政府与市场和社会的关系。

”（《中国公共行政学》第312页）
由于“公共行政学”、“公共管理学”有比“行政管理学”丰富得多的内容，因此，“新公共管理理论是与西方国家20世纪70年代末80年代初的公共行政改革运动相伴而生的，到了20世纪90年代，新公共管理理论伴随着经济全球化浪潮的发展，已成为指导西方乃至全球行政改革和政府管理的主导理论。

”（《中国公共行政学》第303页）
3、中国行政改革必须转变理念，尽量不用行政、行政管理概念，大力推进政府职能市场化。

对于“公共行政学”、“公共管理学”这种“主导”全球行政改革和政府管理的理论，国家行政学院刘熙瑞教授强调：“为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理的概念，而尽量不用行政、行政管理概念。

”（《中国公共管理》第7页）更有甚者，中国行政管理学会贾凌民副秘书长公然站出来，理直气壮地呼吁：“政府管理理念不断转变与创新，是时代发展的必然要求。

20世纪70年代末80年代初迄今，公共行政改革（也被称为行政现代化）的潮流席卷全球，各国纷纷步入‘公共行政改革的新时代’，而改革的先导是施政理念的不断转变与创新。

英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程序上推行‘新公共管理’的理念。

开始从传统公共行政向‘新公共管理’转变。

其基本理念是借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化。

将公共行政视为一种产品与服务的输出，同时将民众视为顾客，尽力去满足顾客的需求。

”（《中国行政管理》杂志，2004年第6期，第16页）
也就是说，公共管理学派的基本理念：是“崇尚市场力量、市场作用和市场机制”，把政府当作“企业”；把公众、群众当作“顾客”；把政府职能当作“商品”，进入政府职能交易市场，包括权钱交易领域，大力推进政府职能市场化。

根据这个“理念”，“政府管理理念”必须“不断转变与创新”，“尽量不用行政、行政管理概念”，即“尽量不用”中国行政管理学理论，而尽量以西方国家的公共行政学、公共管理学理论，来“主导”我国的行政管理体制改革。

郭济学派这些关于公共行政管理学的主要理论特征，是否与中国行政管理学恢复和发展的实际状况和西方公共行政学的发展进程相适应，在我们看来，值得推敲。

因为公共行政学或公共管理学，无论过去和现在都招引了国内外专家学者的质疑和批评。

中山大学出版社出版的《中国公共管理评论》指出：“什么是公共管理？这一问题很长时间以来都萦绕在中国公共管理学者的头脑中。

记得10多年前，我还在美国一所大学读公共管理学博士研究生的时候，中国公共管理研究领域的先行者之一，一位知名国际政治学者曾经问过我：‘被称作公共管理的究竟是一种什么事物？它是做什么用的？’而在当时为数不多的公共管理学著作中，他已经是其中的一位著者。

大约8年之后，当已经有更多中国学生或在国内或在国外学习公共管理课程了，还是有人对公共管理学科的情况不甚了了。

一位在美国大学就读MPA的中国学生的家长也曾问我：‘公共管理是什么？’‘当我女儿拿到一个公共管理硕士学位后，她可以从事什么工作？’即使是在中国学者已经出版了百多部公共管理著作的今天，他们当中最优秀的一部分仍旧认为理解公共管理的最好途径可能还是大量翻译西方人发表和出版的关于公共管理的文章和著作”。

（张梦中等主编、中山大学出版社2004年5月版，《中国公共管理评论》第8页）
这个结论和事实告诉我们：只有照抄照搬西方国家的公共行政学、公共管理学理论，中国公共管理学派才能找到出路！否则，将一事无成。

（二）
根据郭济同志关于“相信学术上的百家争鸣会促进本书的进一步完善，也能够促进中国公共行政学科的不断创新和完善”的期望，现就“公共行政学”、“公共管理学”学科建设有关学科名称、学科定位、研究对象和主要内容等重要理论问题，与郭济同志和行政学界同仁商榷。

1、应当明确地坚持把中国政府管理理论，定名为“中国行政管理学”；不能用西方公共行政学来削弱和取代中国行政管理学的地位。

关于学科名称问题，郭济同志认为：“公共行政学，通常称行政管理学，又称行政学。

”这个提法值得商榷。

既然郭济学派已经认定“‘公共’一词本身的含义比‘行政’一词要丰富得多”，“公共行政学”、“公共管理理论”，“已成为指导西方乃至全球行政改革和政府管理的主导理论”，那么，“行政学”或“行政管理学”怎么可以与“公共行政学”等同，甚至平起平坐呢？实际上，从西方的公共行政学和东方的行政管理学的历史渊源看，行政学或行政管理学，不能称之为“公共管理学”。

我们知道：行政学是从政治学中分离出来的，并在历史发展过程中形成的独立学科。

随着社会的前进，行政学的研究内容逐渐发展和完善。

早在西周时期，就有周公、召公“行政”之说。

二千多年前孔子的《论语》就有丰富的行政管理思想，历史上就有半部《论语》治天下的美誉。

中国从古至今的行政管理学深厚的文化积淀，是国内外行政管理理论的发源地和主要源头。

英国、美国等西方国家的文官制度，美国前总统威尔逊的《行政学研究》理论（威尔逊并没有冠名“公共行政学研究”），都是借鉴和引进了我国古代的官吏选拔任用制度和治国安邦的行政思想。

西方国家的行政学或公共行政学，仍是我国行政学的延伸。

就公共行政管理学的源头和理论内容而言，公共行政学是行政管理学的分支学科。

第二次世界大战后，美国政府注重社会公共事务的管理，出现了公共行政学。

但西方国家的公共行政学则是中国行政管理理论的一种理论支流，而不是源头。

中国行政管理学这一概念，既可以借鉴和吸收东方国家的行政理念，又可以接纳西方公共行政学的合理内涵。

但我们不可照抄照搬西方公共行政学，更不能鼓吹公共行政、公共管理学是主导全球行政改革和政府管理的理
论。

既然西方行政学理论发源于中国行政管理思想，为什么现在又倒过来，用“中国公共行政学”，来削弱和取代中国行政管理学的地位和作用呢？
我们理论工作者应当清醒地认识到：不是公共行政学或公共管理学主导全球行政改革和政府管理，而是只有政府重视和“主导”行政管理学包括公共行政学，才能繁荣发展行政哲学、行政管理学和公共行政管理学。

2、关于学科的定位问题。

《中国公共行政学》认为：“公共行政学是一门综合性、交叉性的学科”，公共行政学是“一门独立的管理科学”。

郭济同志给公共行政学定位有几种提法，或称“独立的科学”、或称“独立的管理科学”、或称“综合性、交叉性的学科”；作为一门学科，在同一本书里有几个定位，在学界非常罕见。

郭济同志的提法，首先混淆了“学科”与“科学”概念的区别。

“学科”是专指某一门学问而言，如政治学、社会学等。

而“科学”是一个泛指的概念，如社会科学、自然科学、思维科学等。

“科学”包含了很多“学科”。

公共行政管理学只是行政学的分支学科。

把三个概念混为一谈，把公共行政学定为“一门独立的管理科学”，这就把公共行政学等同于管理科学。

为此，应把“学科”与“科学”相区别。

从严格意义上说，行政管理学是从政治学中分离出来的一门独立的学科。

3、关于行政管理学的研究对象。

行政管理学的研究对象是什么？学界仁者见仁，智者见智。

郭济同志关于研究对象之说，与学界公认的对象之说大相径庭。

定义一：“公共行政学，顾名思义，是研究公共行政规律的科学”。

定义二：“公共行政是国家行政机关行使国家权力，管理国家和社会各项公共事务的活动。

”定义三：“所谓公共行政学是研究国家行政组织运用国家权力依法管理国家事务和社会公共事务的科学”。

郭济同志关于“公共行政学，顾名思义，是研究公共行政规律的科学。

”这句话是同义重复，照这样下定义的话，任何人都可以给某门学科下类似的定义。

这叫简单化。

政治学的基本常识告诉我们：所谓国家，是指国家的全部机器、包括行政组织的总称。

“公共行政机关”，只能是国家行政组织；而国家就包括国家权力机关、行政机关、司法机关、纪检监察机关等国家组成部门。

当代中国的行政权力并不等于国家权力，只是国家权力的一个部分；国家权力属于人民代表大会，行政权力属于中央和地方各级人民政府；各级政府是国家权力机关的执行机关。

所以国家行政机关只能行使行政权利，不能行使国家权力。

行政管理不等于国家管理；因为国家管理是国家的权力机关、行政机关、司法机关等全部国家机器的管理；行政管理是指政府的管理，是国家管理的组成部分。

所以，公共行政不能单方面从事国家管理，更不能去“管理国家”。

否则，就叫“错位”或“越位”管理。

就中国国情而言，是谁行使国家权力、管理国家呢？是中国共产党领导、由国家机关代表人民，行使国家权力来管理国家。

问题的实质就在这里。

而郭济同志认为“公共行政是国家行政机关行使国家权力、管理国家和社会各项公共事务的活动”或“所谓公共行政学是研究国家行政组织运用国家权力依法管理国家事务和社会公共事务的科学”的提法，均与马克思主义政治学的基本常识大相径庭。

郭济同志认为“公共行政学的研究对象是国家行政管理的主体，规范以及管理活动的过程、方式和规律。

”把行政学研究对象定为“国家行政管理的主体”，这本身就不清楚。

这里的主体是指人还是指事，并没有交待。

郭济学派关于公共行政学研究的主体，在《中国公共行政学》第8页、第29页、第48页有多种提法，至今令人无所适从。

郭济著作中一会儿说“公共行政的主体是人”；一会儿说“行政管理主体主要指行政领导干部”；一会儿说。