关于我国行政管理体制改革的文献综述

关于我国行政管理体制改革的文献综述

□王团李林

【内容摘要】行政管理体制改革是我国政治体制改革的重要内容，当前我国正处于经济发展的关键时期，积极推进行政体制改革，与经济体制改革相协调，对我国来说意义重大。本文首先对行政管理体制进行了初步的定义，纵向回顾了我国

建国以来的行政体制改革历程，然后横向分析了西方国家的行政体制改革的背景理论，随之分析了我国当前政府

体制存在的问题及现状和进行体制改革的动因，并对行政体制改革的对策和目标进行了初步的探讨。

【关键词】行政体制；发展历程；目标定位

【作者简介】王团（1988．1 ），男，河南郑州人；广东海洋大学硕士研究生；研究方向：公共行政理论与实践

李林（1963．3 ），男，山东汶上人；广东海洋大学海洋经济与管理研究中心、经济管理学院教授、硕士研究生导师

一、关于行政体制定义的研究

关于行政体制的概念，目前学术界的解释见仁见智，综观其界定，笔者将其概括为以下四种学说：

（一）边界说。有学者认为，行政体制是相对于立法体制司法体制而言，指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行各种制度的总结。［1］

（二）权力说。有学者认为行政体制是指行政权力物化的结果，是合理划分行政权力、优化行政组织结构、健全行政制度和理顺行政关系的活动，［2］是政府系统内进行权力机构设置和运行的一种机制。［3］也有学者认为是国家行政系统的权力划分等方面的关系模式，其核心是行政权力的划分和行政职能的配置。［4］

（三）关系说。有学者十分明确地指出行政体制是一种行政关系［5］，是行政关系的调整和安排。［6］

（四）结构说。有学者基于张康之在对行政体系进行解读时将行政体系划分为客观结构、主观结构和价值结构［7］，认为行政体制也适用于这三种结构。

二、关于行政体制发展的横向对比研究

（一）当代西方行政管理体制改革的研究。20世纪70年代末，西方各国开始了一场以摈弃官僚制为突破口，以提高行政效率为目的的新公共管理改革运动，新公共管理改革大量采用工商企业的管理理论、原则、方法和技术，引入市场竞争机制，以顾客和结果为导向对政府组织进行全面再造，从而实现提高公共服务质量的改革目标。政府再造大师奥斯本在《改革政府》一书中把西方各国的这些新公共管理改革内容归结为企业家政府模式。也有学者认为，在实践中，并不存在统一的新公共管理模式，只存在不同类型的新公共管理模式。英国学者E．费利耶等人在《行动中的新公共管理》

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一书中把西方各国政府改革中的新公共管理模式概括为效率驱动模式（The Efficiency Drive）、小型化与分权模式（Down-sizing and Decentralization）、追求卓越模式（In Search of Excel-lence）和公共服务取向模式（Public Service Orientation）四种理想类型。［9］

（二）我国建国以来的历次机构改革的研究。关于建国60多年来我国行政管理体制改革的发展历程，学界主要从两个阶段来划分，主要分为改革开放前和改革开放后，即从1949 1978年与计划经济体制相配套的社会主义行政管理体制创屯和发展阶段，1978 2009年探索中国特色社会主义行政管理体制的变革创新阶段，［11］而改革开放前主要是社会丰义行政管理体制的形成发展阶段，改革开放后则主要是改革完善社会主义行政管理体制，学界主要集中在对1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年等6次较大行政管理体制改革来展开研究。改革开放以来我国行政管理体制改革主要体现在政府职能转变和机构精简上。有学者认为，改革开放三十多年来，由中央政府筹划和组织实施，以机构改革为主题，进行过六次比较集中的行政管理体制改革。从改革原则方面看，每一次行政体制改革方案都有十分丰富的内容，特别是都要强调政府职能转变的内容。但从实际操作方面看，这6次改革的基本思路，说到底就是以机构和机构体系为对象的“政府精简”，即精简机构、精简人员、精简经费、精简规模。这种政府精简足改革走过的实际轨迹，也是30多年来行政管理体制改革的实际模式。［12］虽然在行政管理体制改革不断推进的背景下，在我国政府职能得到转变的情况，政府机构改革并未取得突破，还未能走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的黄宗羲定律。

三、关于我国当前行政体制的现状和问题的研究

（一）有学者指出，目前中国公共治理面临的压力巨大。一是中国经济经历了30年的高增长，经济社会发展积累了一系列深层次的问题。比如宏观调控在某些方面的失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头等，权力滥用，权钱交易，与我们至今没有建立起有效的权力制约结构有关。二是以部门主导的公共政策过程，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，部门利益已经凌驾于公众利益甚至国家利益之上，从而导致了公共政策的扭曲、变异。三是权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象并没有得到有效的遏制。［13］

（二）有学者认为当前我国行政体制存在的主要问题是政府管制仍在限制着市场机制的发挥。政府管理方式单一、落后，对企业干预仍较多，政府职能依旧存在“越位”、“缺位”、“错位”现象。政府内部决策与执行职能不分。地方部门利益观念过重，严重缺乏公共意识与公共责任感。［14］（三）有学者从本土化角度展开了对行政体制的研究，认为我国公共管理改革的本土化程度较低。当前西方行政体制改革虽然取得了一定的成效有一定的借鉴意义，但在我国公共管理改革的本土化程度较低，与我国的国情还不太匹配，缺乏本体化理论的研究。有关研究文献存在以下问题：一是借鉴西方国家理论的研究成果多，结合我国具体国情进行本土化研究的文献少，缺乏对我国“真实世界的公共问题”的深入研究。二是从研究的内部思路和结构来看，不少研究文献视角单一、内部结构分散、教条严重、论证空洞、缺乏严密的逻辑和系统思维，难以有效地指导我国公共管理改革的实践。三是创新性的成果不多，不少研究者缺乏对我国公共管理改革实践的深入调查和访谈，使得理论和实践脱节，创新性成果较少。［15］

四、关于我国行政管理体制改革动因的研究

（一）有学者认为，经济体制改革的深入是行政体制改革的内在动力。我国加入WTO是行政体制改革的外在原因。经济体制改革作为行政体制改革的内在推动力量不可避免地引起行政体制随之发生改革。我国加入WTO是行政体制改革的外在原因。中国加入WTO，参与经济全球化，首先是政府入世。因为规则、制度、体制是属上层建筑，由政府制定的，如管理部门。入世客观上要求政府转变职能，提高政府管理效率。［16］入世对我国行政管理的手段、方式，我国目前的行政法规、公务员能力都是前所未有的挑战。因此政府应积极地进行行政体制改革，调整不适应的组织结构的运行机制。

（二）有些者从公民需求的角度分析。我国当前进行行政体制改革的原因是人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强。这与政府能够提供的公共产品和公共服务的能力形成矛盾。新形势下推进行政管理体制改革，政府成了改革的对象，对政府自身的要求提高。因此公共部门只有积极地推进体制改革，才能满足公众需求日益丰富公共物品。［17］

（三）有学者从我国行政体制改革的人文动力和人文阻力因素角度分析。认为行政体制与人文因素关系密切，行政体制改革需要一定的人文条件，也会受到一定的人文因素制约。先进的、与行政体制改革相适应的人文精神必将营造改革所需的良好的人文环境，最终形成改革的人文动力推动我国行政体制改革。我国历经了三十余年各方面的改革，带来了我国文化的巨大变迁，为行政体制改革提供了巨大的人文动力；落后的、封建的、与行政体制不相适应的人文观念会阻碍我国行政体制改革，形成改革的人文阻力。我国是一个有两千余年封建社会历史的国家，真正的改革开放才三十余年，与我国行政体制改革不相适应的人文观念如官本位、强权思想在一定程度上存在，成为我国深入开展行政管理体制改革的人文制约因素。［18］

（四）随着第三部门的崛起和市场经济的发展，很多学者开始认识到了第三部门对于社会治理的重要意义，开始从市场、社会、第三部门等视角来审视公共管理改革。随着全球化、信息技术的发展，政府面临的社会问题及突发事件增多，政府在解决这些公共问题时会存在政府失灵现象。政府失灵使得政府难以有效地解决社会中的公共问题，而有时候第三部门在治理社会问题，提供公共服务往往会比政府更加完善。因此这也是我国政府进行行政体制改革的重要动因，政府要进一步转变职能，下放权力，把一些应该由市场提供的服务外包出去，逐渐实现公务物品供给的市场化、社会化。［19］

五、关于我国行政管理体制改革对策的研究

（一）有学者侧重从政府职能的角度分析。认为政府应弱化其政治功能和经济方面的微观管理职能，在需要监管的地方实施有效的监管宏观调控职能和社会职能。理顺行政

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