内蒙古自治区土地利用总体规划

内蒙古自治区土地利用总体规划
（2006-2020年）
目录
引言 (1)
第一章土地利用现状与面临的形势 (4)
第一节区域概况 (4)
第二节土地利用现状 (6)
第三节土地利用特点及存在的问题 (7)
第四节上轮规划实施成效和存在的主要问题 (10)
第五节土地利用面临的机遇和挑战 (14)
第二章土地利用战略 (17)
第三章规划的指导思想、原则、任务与目标 (18)
第一节指导思想 (18)
第二节基本原则 (18)
第三节主要任务 (20)
第四节土地利用目标 (20)
第四章优化土地利用结构与布局 (25)
第一节土地利用结构调整 (26)
第二节优化土地利用空间布局 (28)
第五章保护和合理利用农用地 (33)
第一节稳定耕地面积，提高耕地质量 (33)
第二节加强基本农田建设和保护 (36)
第三节统筹安排园地、林地、牧草地和其他农用地 (36)
第六章节约集约利用建设用地 (38)
第一节严格控制建设用地规模 (38)
第二节科学配置城镇工矿建设用地 (39)
第三节整合规范农村牧区建设用地 (40)
第四节建立健全节约集约用地机制 (40)
第五节加强建设用地空间管制 (41)
第七章统筹区域土地利用 (44)
第一节明确区域土地利用方向 (44)
第二节实施差别化的土地利用政策 (49)
第三节加强盟市级土地利用调控 (50)
第八章协调土地利用与生态环境建设 (52)
第一节构建良好的土地生态环境基础 (52)
第二节创建环境友好型土地利用模式 (53)
第三节大力加强土地生态建设 (54)
第四节生态建设重点区域及措施 (55)
第九章土地利用重大工程及安排 (59)
第一节耕地和基本农田建设 (59)
第二节土地整理复垦开发重点区域 (59)
第三节基础设施建设项目重点区域及重大工程 (60)
第十章完善规划实施保障措施 (64)
第一节完善规划体系，加强规划对土地利用的整体控制 (64)
第二节健全规划实施行政管理制度 (65)
第三节落实规划实施的经济手段 (67)
第四节完善规划实施的基础保障 (69)
第五节扩大规划民主决策和公众参与 (70)
附表1—19 (76)
引言
一、规划目的
为贯彻党的“十七大”精神，实现全面建设小康社会的宏伟目标，深入落实科学发展观，落实节约资源和保护环境的方针、政策，实行最严格的耕地保护和节约用地制度，统筹安排各业各类用地，促进土地资源可持续利用，保障内蒙古自治区国民经济和社会又好又快的发展。

根据《中华人民共和国土地管理法》和《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，制定《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006—2020年）》。

本规划主要阐明规划期内自治区土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是加强土地宏观调控，严格土地用途管制、规划城乡建设的重要依据；是耕地特别是基本农田保护、土地管理的纲领性文件。

二、规划依据
1.法律法规
（1）《中华人民共和国土地管理法》；
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
（3）《中华人民共和国草原法》；
（4）《中华人民共和国森林法》；
（5）《中华人民共和国城乡规划法》；
（6）《中华人民共和国环境保护法》；
（7）《中华人民共和国水土保持法》；
（8）《基本农田保护条例》；
（9）《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。

2.相关规划
（1）《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》；
（2）《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；
（3）《内蒙古自治区土地利用总体规划（1997-2010年）》；
（4）《内蒙古自治区矿产资源规划（2006-2020年）》；
（5）内蒙古自治区林业发展规划等相关行业规划。

3.相关文件、规定
（1）《中国共产党第十七次代表大会工作报告》；
（2）中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》；
（3）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；
（4）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；
（5）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；
（6）《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006
—2020年）的通知》（国发[2008]33号）；
（7）《报国务院审批的土地利用总体规划大纲评审办法》（国土资发[2006]54号）；
（8）《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）；
（9）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；
（10）《中国共产党内蒙古自治区第十次代表大会工作报告》。

三、规划范围
本规划范围为内蒙古自治区行政辖区的全部土地，总面积为11550.92万公顷（173263.80万亩）（2005年底土地利用变更调查数据）。

四、规划期限
内蒙古自治区土地利用总体规划期限为2006-2020年，2005年为基期年，2010年为阶段性目标年，2020年为目标年。

第一章土地利用现状与面临的形势
第一节区域概况
内蒙古自治区位于祖国北部边疆，横跨我国东北、华北和西北三大自然经济区，地处北纬37°24′～53°23′，东经97°12′～126°04′之间。

西与甘肃省为邻；南与河北省、山西省、陕西省和宁夏回族自治区相连；东与黑龙江、吉林、辽宁三省接壤；北与俄罗斯、蒙古国交界。

全区土地总面积115.51万平方公里（2005年底土地利用变更调查数据）。

现辖12个盟（市），101个（旗、县、市、区)。

2005年末全区总人口2386.4万人，人口密度为每平方公里21人。

少数民族人口515.76万人，占全区总人口的21.61％。

城镇化率为47.2％。

内蒙古自治区地处亚洲中部蒙古高原的东南部及其周沿地带，地势以高平原为总体特征，内部差异明显。

大兴安岭、阴山、贺兰山自东北向西南延伸2600余公里，构成内蒙古的“脊梁”，将全区分为北部高平原区、中间山地丘陵地带、岭东丘陵平原区、山南河套—土默川及黄河以南的鄂尔多斯高原，呈现出高原—山地—平原带状分布及山地、丘陵、平原相间分布的地貌结构。

其中高原面积占51.20%，山地约占20.80%，丘陵占18.25%，平原占8.5%，河流湖泊水面占1.25%。

内蒙古是我国最早建立的以蒙古族为主体，汉族占多数的多民族聚居的民族区域自治区，是我国东部产业转移和西部资源输
出的重要枢纽和桥头堡。

2005年末全区生产总值为3895.55亿元，其中第一产业589.56亿元，占全区生产总值的15.13％；第二产业1773.21亿元，占全区生产总值的45.52％；第三产业1532.78亿元，占全区生产总值的39.35％。

人均生产总值16331元。

内蒙古是我国重要的农牧业省（区）和商品粮生产区，农牧业生产是主体产业。

经过长期的建设，全区农牧业基础地位得到进一步加强，生产条件得到明显改善，建成了河套平原、西辽河平原、土默川平原、黄河沿岸地区、老哈河沿岸地区、嫩江右岸平原区等粮食主产区，成为全国重要的粮食和畜产品生产基地。

内蒙古成矿条件优越，截至2007年底，全区共发现各类矿产136种（亚矿种151种），除石油、天然气和铀矿等特定矿种外，查明资源储量的矿种为79种（亚矿种93种），有73个（亚）矿种保有资源储量居全国前10位，居全国前三位的有31个矿种，煤炭、稀土等10个矿种资源储量居全国首位。

矿产资源品种齐全，分布广泛，以煤、天然气为主的能源矿产资源储量丰富，是国家重要的能源矿产基地。

内蒙古是我国新兴的工业省（区），能源、化工、冶金建材、农畜产品加工、装备制造、生物制药、高新技术产业等在国民经济中占主导地位，成为全国重要的能源重化工业基地、绿色农畜产品生产加工基地、电力和煤炭基地，以钢铁、铝工业为主的有色工业基地，以煤化工、石油化工和盐化工为主的化工基地。

第二节土地利用现状
2005年全区土地总面积11550.92万公顷（土地利用变更调查数据）。

其中农用地9532.10万公顷，占土地总面积的82.52％；建设用地143.92万公顷，占土地总面积的1.25％；未利用地1874.90万公顷，占土地总面积的16.23％。

农用地中耕地710.21万公顷，占全区土地总面积的6.15％；园地7.30万公顷，占全区土地总面积的0.06％；林地2171.59万公顷，占全区土地总面积的18.80％；牧草地6587.46万公顷，占全区土地总面积的57.03％；其他农用地55.54万公顷，占全区土地总面积的0.48％。

建设用地中居民点及独立工矿用地120.09万公顷，占全区土地总面积的1.04％；交通运输用地14.82万公顷，占全区土地总面积的0.13％；水利设施用地9.01万公顷，占全区土地总面积的0.08％。

未利用地中其他土地146.28万公顷，占全区土地总面积的1.27％；未利用土地1728.62万公顷，占全区土地总面积的14.96％。

专栏一内蒙古自治区土地利用现状结构表
第三节土地利用特点及存在的问题
一、土地利用特点
1.土地自然生态环境脆弱性的特点
内蒙古地处欧亚大陆架腹地，气候干旱，风力强劲，是我国生态环境脆弱的地区。

由于特殊的地理位置和自然条件，加之历史上人为不合理的开发利用，自然环境遭到不同程度的破坏，土
地沙漠化、荒漠化、土壤盐渍化、草场退化、水土流失等土地退化问题比较严重，土地生态环境脆弱。

近年来，随着治理力度的加大，全区生态状况初步实现了整体遏制、局部好转，但由于历史欠帐多、分布面积广、治理难度大、经济技术力量有限等，土地生态环境恶化的趋势仍未从根本上得到有效控制。

2.土地利用类型呈带状分布和农牧林交错的特点
全区土地利用类型在空间分布上突出表现出带状分布规律。

大兴安岭—阴山山地是自治区农林牧业的天然分界线。

大兴安岭与阴山山地为林业用地区；山地南侧为农牧林交错分布区，山地西部用地类型简单，为广阔的牧业用地区；嫩江右岸平原、西辽河平原与河套—土默川平原，地形平坦，水源充沛，是农耕地集中分布区。

同时表现出农林、农牧、林牧、农林牧等多种用地类型交错的特点，是我国北方农牧林交错带的重要组成部分。

由于地貌类型的局部差异，土地利用又呈现出次一级的带状分布规律，土地利用地域性差异明显。

这种带状分布规律与内蒙古的自然条件、土地的适宜程度、人类长期经济活动密切相关。

3.土地面积大，数量优势和潜力明显的特点
内蒙古地域辽阔，土地面积占全国土地总面积的12.3％，土地资源绝对数量大，人均占有量高，为全国人均水平的6倍以上，可供开发利用的土地资源数量优势和潜力明显。

目前经济技术条件下，全区未利用地资源可利用类235.16万公顷，占全区未利用地总面积的12.61％，主要类型为荒草地、盐碱地和沙地
等，数量大、分布广，其开发利用的热量、地形条件与水资源条件相对较好，具备各类建设和耕地后备资源开发利用的基本条件与发展空间，对支持国家及自治区开辟建设用地新空间和补充耕地具有不可估量的作用。

4.牧业用地比重大的特点
内蒙古在漫长的历史时期，土地利用一直以牧业利用为主，牧草地占全区土地总面积的57.03％，是全国平均比重（28.0％）的两倍多。

畜牧业为农业主体，是我国五大牧区之一。

二、土地利用存在的问题
1.土地利用结构不够合理
由于自然条件和历史原因，全区农用地占土地总面积的82.52%，牧草地占土地总面积的57.03%，建设用地占土地总面积的1.25%。

全区的林地相对集中分布在山区，广大的牧区、农区及农牧交错区是少林区，反映出自治区在土地利用上的单一性及用地结构的不合理性。

2.耕地投入不足，质量总体不高
内蒙古是我国耕地面积较大的省（区）之一，人均耕地面积0.30公顷（合4.5亩），高于全国平均水平近三倍。

长期以来，由于投入不足，水利设施、防护林网、土壤改良等农田基本建设跟不上，重用轻养，广种薄收，导致耕地沙化、盐碱化、贫瘠化迅速扩展，土壤供肥供水能力降低。

全区现有耕地中主要为旱耕地，质量较差的中低产田面积占70%以上，耕地自然质量等别、
利用等别和经济等别均处于全国等别系列中的中下等，产量低而不稳。

但改善生产条件，提高耕地质量与产能的潜力巨大。

3.建设用地集约利用程度低
主要表现在城乡用地结构和布局不尽合理，集约利用水平低。

一方面是城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效率较低；另一方面是农村居民点用地数量大，布局分散，居住环境差，人均用地超标。

独立工矿用地中，部分企业规模偏小，分布过散，容积率低，土地产出效益较差。

第四节上轮规划实施成效和存在的主要问题
一、上轮规划实施成效
《内蒙古自治区土地利用总体规划（1997—2010年）》批准实施以来，在严格保护耕地和基本农田，有效控制非农业建设用地规模和建设占用耕地，坚持内涵挖潜为主，实现土地利用方式的转变，统筹安排各业各类用地，保障国民经济各部门用地需求，合理配置土地资源，调整和优化土地利用结构与布局，建立良好的土地生态环境等方面取得显著成效，基本保持了土地资源的合理与高效利用。

1.强化了对耕地特别是基本农田的保护
土地利用总体规划确定的耕地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围。

在规划实施过程中，通过建立农用地转用审批和耕地“占补平衡”制度，耕地保护的力度大大加
强，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护。

规划实施以来，到2005年全区累计增加耕地39.56万公顷，建设占用耕地3.33万公顷，实现了建设占用耕地补充有余。

2.保障自治区建设用地的合理需求，促进经济社会快速发展
土地利用总体规划的实施，对建设用地的合理布局起到了有效的调控作用。

随着西部大开发及振兴东北老工业基地战略的实施，国家能源电力产业、煤炭石油化工产业、奶产业和钢铁稀土产业基地建设，以及一系列投资倾斜政策的落实，自治区经济社会进入快速发展时期，建设用地需求不断增长。

在指标紧、需求大的情况下，通过加强规划实施管理，用足用活政策，保障了国家、自治区及地方各类重点项目对建设用地的合理需求。

十年间，自治区先后完成了国道110高速、托电电厂及电网、丹拉高速、省际大通道、尼尔基水利枢纽等重点基础设施建设项目，机场、铁路、公路等交通、水利设施用地增加4.03万公顷，占土地总面积的比例由1996年的0.07%提高到2005年的0.21%；城乡及工矿用地增加7.22万公顷，为加快自治区城镇化、工业化、农牧业产业化进程，促进经济社会的快速发展提供了用地保障。

3.增强了按规划依法使用土地和管理土地的意识
《中华人民共和国土地管理法》规定，各项用地必须符合土地利用总体规划，确立了土地利用总体规划在土地利用管理上的地位。

全区各级土地利用总体规划的全面编制与实施，首次解决了土地利用和管理无规划可依的问题；各级国土资源管理部门在
日常管理中依据规划审批土地，对不符合土地利用总体规划的建设用地不予批准，对违反规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，保证了规划的强制性和严肃性。

通过疏堵结合，加上长期的宣传教育，使全社会逐步形成了土地利用必须符合土地利用总体规划的观念。

4.规划在土地利用方面的整体控制地位得到确立
各级土地利用总体规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，城镇建设和农村居民点的空间拓展符合土地规划的规定，改变了建设用地缺乏总量调控、随意发展、分散布局的格局，引导城乡建设集中发展、集约用地，促进了存量土地的盘活利用，有效地控制了建设用地规模。

规划实施期间，自治区先后编制了基本农田保护区、土地整理开发复垦、生态建设与环境保护、旅游和城镇、矿产资源开发利用等与土地利用密切相关的行业、部门及专项规划，并与土地利用总体规划在用地规模和布局方面进行了衔接，土地利用总体规划在土地利用规模与空间布局上的整体控制地位得到确立。

特别是各级政府在规划实施过程中，充分意识到规划的“龙头”作用，对通过土地利用总体规划引导城市发展和产业布局、利用年度土地供应计划调控经济发展有了较高的认识，使得土地管理参与宏观调控的力度大大加强。

5.指导了造林种草和后备土地资源的合理开发利用，促进了生态环境的改善
各级土地利用总体规划编制贯彻了“在开发中保护、在保护中开发”的基本方针，确定了以造林种草为主体的生态建设用地规模与布局，提出了符合内蒙古实际的生态建设目标和措施，有效地指导了退耕还林还草、造林种草、封育恢复植被、合理利用后备土地资源和环境治理工程的实施。

1997—2005年全区共实施生态退耕130.12万公顷；新增林地面积170万公顷,林地占土地总面积由1996年的17.33%提高到2005年的18.80%；新增人工草地面积49.86万公顷,人工草地占牧草地总面积由1996年的0.50%提高到2005年的1.28%。

开展生态退耕、围封转移、防沙治沙、“三北”防护林等重点生态工程建设，城乡生产、生活及生存环境得到进一步改善，促进了土地资源的可持续利用。

二、上轮规划实施存在的主要问题
1.建设用地需求预见性分析不够全面，布局不尽合理
上轮规划编制对规划期间正常建设用地需求预见性分析不够全面，对生态建设和环境保护及土地生产条件改善强调不够，虽然全区总体的建设用地指标尚未用完，但由于建设用地实际需求与规划空间布局匹配的合理性较差，局部地区建设用地紧张的矛盾仍比较突出，与社会经济发展所要求的提供全面的土地保障有一定的距离，导致了规划在实施过程中，出现与社会经济发展不相适应的矛盾，制约了规划作用的充分发挥。

2.基本农田布局不合理
上轮规划在确定基本农田保护面积时，对全区耕地利用及分
布状况和社会经济发展与用地需求方向考虑不足，导致部分经济社会发展较快的地区基本农田保护面积明显偏高，特别是空间布局的分析论证不够充分，布局不尽合理，基本农田保护与发展用地需求的矛盾突出。

3.规划较缺乏对土地利用政策和形势变化的适应性
上轮规划编制时以刚性为主，弹性不足，对未来土地利用趋势变化前瞻性不够。

规划实施期间，自治区相继实施了生态退耕、西部大开发、振兴东北地区老工业基地、加快城镇化和工业化进程、推进社会主义新农村建设等一系列战略，经济社会持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化，而规划不能更好的服务这些土地利用政策和形势变化，缺乏较强的适应性。

4.耕地保有量没有达到规划目标要求
截至2005年，全区实际耕地面积710.21万公顷，与1996年相比，共减少110.02万公顷；与规划目标相比，共减少71.02万公顷。

规划实施以来，内蒙古落实国家生态退耕宏观政策，全区生态退耕力度较大，另外，耕地减少的原因还体现在灾毁、农业结构调整等方面。

第五节土地利用面临的机遇和挑战
规划期内，随着我国京津冀经济圈加快发展、东北等老工业基地振兴、中部地区崛起和对西部地区支持力度的继续加大，内
蒙古经济社会面临着良好的发展机遇，是加快推进城镇化、工业化和农业现代化的关键时期。

人口增加、经济社会发展、生态环境改善、产业结构调整升级、区域经济一体化显著增强，对土地利用结构和布局提出新的更高的要求。

由于内蒙古经济发展水平总体相对较低，地区差异明显，基础设施薄弱，使全区土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题进一步显现。

——经济社会持续快速发展对建设用地的需求不断增长，建设用地供给将面临较大的压力。

内蒙古地处承东启西、通南达北的特殊区位，是东部产业向中西部转移和西部资源向东部输送的通道及枢纽。

规划期内充分发挥我区的资源和区位优势，推进西部大开发和振兴东北老工业基地战略的实施，保障城镇化和工业化的统筹发展，加大基础设施建设力度，推进社会主义新农村建设，发展大产业，培育大集团，建设大基地，形成大集群，促进产业升级都需要土地的支撑。

加快建设国家能源基地、化工冶金建材基地、农畜产品生产加工基地、装备制造业基地及交通枢纽发展；建设我国重要的客流、物流、资源汇集、中转输配中心；落实西气东输、国家干线公路、铁路客货运专线、输油管道、电网等国家重点项目也需要占用大量土地，未来可用作新增建设用地的空间有限，各项建设用地的供给将面临巨大的压力。

——土地资源开发利用与生态建设和环境保护的矛盾日益突出，保护和改善土地生态环境的任务更加艰巨。

建设用地增加方面，今后十几年是内蒙古推进城镇化、工业化的关键时期，也
是加快交通、水利等基础设施建设的关键时期，这一时期各项建设用地增加仍将是刚性的，建设用地增加必然挤占具有生态功能的农用地和未利用地，其直接结果是造成生态用地数量的减少；资源消耗和废弃物排放方面，经济社会的发展必然带来资源消耗和废物排放的大量增加，如何在发展的同时，保护好人们赖以生存的环境，控制并减少农业面源污染和工业、城镇废弃物排放对耕作土壤的污染就变得更为迫切和更加重要。

规划期内保障必要的生态建设用地，治理和改善我区的生态环境，防治荒漠化、沙漠化、水土流失等土地退化，再造秀美山川任务十分艰巨。

——行业和区域间用地矛盾加剧，统筹各业和协调城乡区域土地利用的难度加大。

在用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，全区行业间、城乡间和区域间的土地利用矛盾将日益突出。

同时，一些行业和地方从局部利益出发，盲目扩大用地规模、无序竞争、重复建设，进一步加剧了这种矛盾，未来协调土地利用矛盾和各方面利益的难度加大。

——保护耕地和提高耕地质量与产能的任务十分紧迫。

内蒙古是全国13个粮食重点生产省（区），是国家规划期末耕地保有量超亿亩的4个省（区）之一。

未来工业化和城镇化进程日益加快，各项建设不可避免地将占用耕地；治理环境污染，建设生态文明也需占用一定数量的耕地。

在补充耕地数量的同时，随着国家对粮食主产区农田水利建设、土地整理开发投资力度的加大及政策的倾斜，提高耕地质量与产能的任务十分紧迫。