怀特的系统化公共行政管理理论

第6章怀特的系统化公共行政管理理论一、公共行政管理学的研究对象和范围怀特认为，公共行政管理学的研究对象和范围就是对国家政府中市政、邦联或联邦行政的研究，这种行政在各级政府中均有，行政中的各种基本问题均属于公共行政管理学研究的范围。

在怀特看来，国家公共行政管理的目标或目的为：（1）公共行政的目的在于管理人员运用物质材料完成国家建设的任务；（2）公共行政的目的在于使行政人员在权限范围内最有效地利用一切财源；（3）公共行政是公务的执行，公共行政活动的目的在于以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功地完成政务计划；（4）行政法的目的在于保障人权，而行政的目的则在于政务的有效推行和管理；（5）在增加公共行政权的同时增加保障，以防止公共行政权的滥用。

二、行政环境思想行政环境是指围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种因素的总和。

随着社会的变迁和发展，行政也相应地发生变化。

行政环境对公共行政管理具有重要的乃至决定性的影响。

1．经济环境和政治环境与公共行政怀特指出，现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响。

（1）环境影响着国家的行政制度及组织；（2）国家经济上的发展变化也直接地影响着国家行政职能、任务范围的变化发展；（3）在政治上，资本主义经济危机加剧了业已存在的社会问题，政治环境的变化要求政府加强协调劳资关系，强化社会管制，制定各种规章制度，通过有效的管理来维护社会稳定。

与此同时，对于政党的竞选，政府也必须加以干涉、规范，以防止“分赃制”的重演。

2．社会环境与行政随着经济等方面的发展，社会各方面对国家行政管理提出了更高的要求，具体表现为：（1）随着政府职能的扩大，政府的支出日益增加，使公民的赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高赋税。

（2）随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理要民主。

（3）经济贸易活动的拓展要求政府行政管理要高效，政府的支出要节约，政府行政的“效能与节约是国家繁荣和商贸成功之第一要素”。

（4）随着政府公务员队伍的扩大，“公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政”。

（5）随着政府职能的扩大，应改革原有的机构，增设新的部门以管辖新的公共事务。

（6）科学管理运动的蓬勃兴起，要求政府同样应实行科学管理，改进行政方法。

3．科技环境与行政科学技术的发展为国家行政管理做出了重要贡献，具体表现在：（1）科学技术及其产业化的空前发展，不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务，科学已经为行政目标的确定提供了有益的启示，而且科学也改变了行政方法。

（2）现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用，现代行政管理过程中许多重要的工作都需要科学技术的支持，这是科学技术对政府行政管理的贡献。

（3）科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。

三、行政组织思想行政管理是有组织的管理活动，行政组织是政府行政管理的主体，有效的行政管理来自有效的组织，行政组织是行政学最重要的研究内容。

1．对行政组织的核心问题——行政组织体制问题的探讨（1）自治型的行政组织体制与官僚型行政组织体制自治型行政组织体制的特征是多数的行政官员均系民选，有任期限制，体现民治，行政官员向民众负责。

“美国的行政制度素有民治的倾向”，多采用自治型行政组织体制。

官僚型行政组织体制的特征是行政官员由其上级领导委任，行政官员对其上级领导负责，它们只要遵守其行为规范便可以保住自己的地位并且可以长期任职。

“欧洲大陆诸国则为官僚阶级统治”，多采用官僚型行政组织体制。

（2）中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制在行政组织体制中，基于中央政府与地方政府的行政权力配置关系，可以形成中央集权制与地方分权制两种体制类型。

中央集权型行政组织体制的特征是凡国家和地方的重大政务均由中央决定，中央政府及各部门严密监督各地方行政机关的活动，地方政府惟中央政府之命是从。

地方分权型行政组织体制的特征是地方政府对地方的行政事务有决定权，地方政府权责明确，在正常运行的情况下，中央政府不干涉地方行政事务。

（3）独立制型的行政组织体制与权力汇一制型的行政组织体制独立制型行政组织体制的特征是将每种服务机关视为一种独立单位，与其他服务机关之间保持极少关系或毫无直接关系。

在这种制度下，权力之统系自各种实施服务机关，直接上附于执行总部或立法机关，受其指导及监督。

权力汇一制型行政组织体制的特征是将各种服务，分集于各部门之中，部门的工作统属于同一范围，相互之间必须保持密切的工作关系，在各个部门之上均有其行政首长领导并负责监督其工作是否协调，以便为实现组织目标而共同努力，各部门直接属于上级部门管理，上级部门汇至行政总枢或立法机关。

2．对行政责任与权力的分配问题的分析政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。

责任与权力分配是指每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务。

为此，必须配之以行政权力，每一个行政官员必须有法律上及财政上的固定权力，以便有效地执行其公务。

（1）责权一致原则实施困难的原因①民选官员均不受上级行政首长的监督，它们可以在法律范围内任意地处理行政公务，缺乏固定的负责系统。

②行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清。

③行政职权分配不当。

④同一种行政事务如果由两个以上的行政官员来办理，倘若工作出现失误，每个人都有充分不负责任的理由。

⑤在许多情况下，各个行政机关之间仍然会有种种冲突事件发生，除非设有协调工作机关，否则，权责关系将会陷入难以克服的混乱状态。

⑥行政机构设置过量导致行政机关职责不清、工作范围模糊难辨，致使某些行政机关的领导者有机会攫取其他机关与本部门有关联的工作，结果造成部门之间的对抗和冲突。

⑦有些参谋咨询机构超出了其自身的职责范围，试图取代行政领导的工作，这也给行政权责的合理分配造成了困难。

（2）怀特指出，责任模糊难辨导致行政权责关系难以确定，于是因权责关系的混乱状况所造成的行政失误便频频发生。

适当的权力必须与确定的责任同时存在。

①适当法定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力。

②必须有充分的财源，以适应法定的状况。

3．权责分配的措施和方法（1）权责分配的措施和方法①将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门；②权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致；③权责分配可以按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配。

（2）采取以上措施方法的优点①能使政府各服务机关互相凭藉，造成坚强的权力汇一及联合一致的行政机关；②树立行政领导管辖的有效制度；③确定行政权力及责任；④免除组织上、规划上、设备上、人员上及活动上重复的弊端；⑤使同一范围内活动的各服务机关之间保持合作的可能；⑥提供一种防止或修正权限叠置与抵触的方法；⑦使行政在方法上、手续上容易制定标准；⑧顺应普通事务实施方面的集权；⑨为组织及管理的预算提供重要基础。

4．优良行政组织的标准（1）行政组织能够获得最优秀的人才；（2）组织成员应有一致的责任及适当的权力；（3）将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标；（4）设置协调机构专门从事综合协调工作；（5）对组织的管理效率进行精确、合理的测量，着重强调对行政效率进行测量、品评的重要性，要设计有效的测量标准，以断定其行政效率的高低，判定这一行政组织的优劣。

四、行政协调思想行政协调是指行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以达到共同目标的管理行为，它是行政管理的重要内容之一。

（1）精简机构，减少协调工作的数量和难度协调的困难是行政单位数目增加，因此，现代行政发展的新趋势是缩减行政部门的数目，一方面归并工作性质相近的各行政单位，一方面削减多种独立局。

（2）设置行政协调机关在各个方面的活动中，行政部门之间的相互联系十分困难，为了实现各部门之间的相互协调，应该设置专门的行政协调机关以利于行政协调工作的有效开展。

（3）通过精密的协调来获得较好的协调结果政府在行政管理过程中要通过行之有效的协调行为，及时调和各部门或各机关之间的活动，以求确保采取最经济和最有效的方法来获得较好的协调结果，进而提高行政效率。

（4）在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定在行政管理中不可避免地会遇到矛盾乃至冲突，各部门在协调过程中总是争诉各自的理由，为了及时有效地协调，首长的裁定就是最后的决定。

但首长裁定不合理时可向上申诉。

（5）实行协调的原则协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部。

规划这种政策是附设专门的协调委员会，各部有专人参加，形成联合规划中的协调部分。

应用这种方策，可使各部在独立行动中，获得合作的行政效能。

五、人事行政管理思想1．人才选拔问题当代人事管理有两大支柱：①选拔人才，②职位分类，二者缺一不可。

现代人事行政管理就是建立在这两个根基之上的。

关于人才选拔的方式，怀特指出，为了保证选拔人才的科学性和公正性，必须设置独立的考试机构，考试机构必须有人事行政方面的专家学者参加。

此外，政府选拔管理人才的考试方法应该科学化、多样化。

考试应根据行政工作的需要而定，各种考试应当标准化，考试方法是否达到科学化、标准化，其标志是能否“挑选出胜任者，更由胜任者中选出最胜任者”，其目的是通过筛选，为政府的行政管理工作选拔出真正优秀的人才。

2．职位分类—分级与工资的制定问题怀特认为，职位分类是现代人事行政的“二大支柱”之一，其他人事管理各环节都建立在这个基础之上。

在怀特看来，职位分类对于实行工资管理具有重要意义，这种重要性具体表现为：（1）工资的多少应该根据所完成的工作加以确定；（2）实行同工同酬，同一等级的行政人员享受同一等级的报酬；（3）必须按照现代标准改进工资政策，实行公平的报酬；（4）确定生活消费的公平报酬。

3．职务的晋升问题（1）晋升制度应建立在考核和功绩基础上怀特明确指出晋升职务与优厚报酬是吸引优秀人才的重要途径。

怀特高度评价了芝加哥市政府对公务员晋升制度的改革措施，即：①制定了公务员考试晋升的条例，规定了晋升考绩是公务员能否晋升的依据之一；②建立公务员平时工作效率记录制度，将公务员平时的工作效率作为晋升的依据；③规定工作优秀者，优先晋升职务。

这样就把职务晋升制度奠定在公务人员的考绩和功绩基础之上，为优秀人才的晋升开辟了一条新的道路。

（2）确保能干的人得到提拔和重用由于行政职务越往上层，职务额越少，为了确保提拔能干的人，应缜密地制定晋升计划，“确保提升最有效率、最有价值者”，应该在考绩加功绩面前公开衡量并选择，贯彻“公平处理的原则”，使晋升制度发挥其应有的导向作用。