大船掉头

编者按：中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏教授的新著《大船掉头》对当年的改革做了很多回顾总结，也有很多反思，是反思改革的一个切入点。应该说，这几年的改革中，一直存在不少争论和讨论，但系统性的总结确实不够，有一些敏感话题人们也不太愿意碰。关键是大家对改革都不满意，但对于原因何在又不大说得清楚，希望本篇对话能够使广大读者得到理清思路、调整路径的启发。限于刊物篇幅，本刊将连续刊登其余部分内容。

记者：如果从2002年国发5号文件算起，本轮电力体制改革已进入第8个年头，但实际上，改革的酝酿可追溯到上世纪九十年代中期。在改革的酝酿阶段，存在着大量争议，你当时作为国家电力公司的特聘顾问，在制定国家电力公司改革方案和如何进行电力体制改革的讨论中，发挥了很大作用，有着相当大的影响，当时曾被人称作“国家电力公司重金聘用的御用专家”。2002年以来，你又曾多次对改革发表意见，并批评本轮电力改革为“三错”改革，即是在错误的时间，以错误的指导思想和错误的方式进行的改革，也曾挑起很大的争议。如今，在八年改革之后，面对电力改革的举步维艰、停滞不前，认真回顾一下当年对于改革的争论，总结改革难以深化的基本经验，无疑很有意义。我们首先很感兴趣的是，作为一个非电力背景的法经济学家，你是怎样参与到当时国家电力公司改革的？

刘纪鹏：说起来很有意思。当时我的主要研究方向是国企改革和资本市场，对电力接触甚少。国家电力公司考虑到关门搞改革和仅靠系统内人士制定改革方案的局限性，决定借助外脑搞电力改革方案，有人推荐了我。当时我觉得对电力行业接触少，其他工作忙，并不太想去。但推荐人告诉我，电力行业作为国家最

重要的基础产业之一，技术性特点非常鲜明，改革具有非常大的挑战性，不应该放弃这个机会。正是在这样的背景下，我的研究方向才延伸到了电力行业。为国家电力公司做的第一个改革方案是电力部改为国家电力公司后的职能机构方案设计。为做这个方案，我花了两周的时间，与国家电力公司的所有副总经理、三师两助及15个职能部门的一把手，甚至车队的队长以及电网公司、华能公司和华北电力集团公司等三个子公司的负责人都做了当面访谈。这些同志都是我国电力系统各方面优秀的专家，他们在有限的时间里将浓缩后的电力知识教给了我。正是这一次全面的系统调研使我了解了电力行业的技术经济特征，输配电系统的划分以及全国联网的技术经济意义等对从事电力改革至关重要的理论。而最终形成的职能机构设计方案也是建立在15个重大必须回答的理论问题基础之上形成的。这个方案在向国电公司党组汇报时得到了高度评价，而参与这次方案设计的实际是两个组，我带的这个小组所制定的方案最终评价也远远超过另一组的方案，这一方案最终被国家电力公司采纳了70%，并为国家电力公司提出“四步走”的发展战略，即第一步（1997.1―1998.3）：成立国电公司，撤消电力部，政企分开；第二步（1998―2000）：公司制改组，实体化，厂网分开，进行竞价上网试点（沪、浙、鲁、辽、吉、黑）；第三步（2001―2010）：全国联网，全面推开厂网分开，竞价上网，形成电力市场；第四步（2010－）完全实现配售放开，输电网公司的形成。这个方案提供了重要的借鉴意义，而我也由此开始逐步深入地介入了电力体制改革。

电力是国民经济的第一基础产业，同时也是自然垄断和经济垄断行业，电力改革既要循着市场经济的改革方向推进，也必须

考虑到在体制过渡中如何使关系国计民生的基础产业改革平稳有序地发展；兼顾二者是各国电力改革中难题。电力改革是中国改革的一个缩影，集中体现了新旧两种体制之争和垄断与竞争的关系、政府与企业关系的特殊性矛盾。电力改革既是经济领域的改革，也涉及政府体制的变革。这一大跨度的改革，深刻地暴露与揭示了我国改革中的诸多深层次矛盾，难度很大，这使我的研究从简单的企业改革层面进入到与政府体制改革交叉的层面。

顺便应提出的是，当时我所在的标准咨询公司与国家电力公司就这一方案所签的咨询合同不过8万元，还真算不上重金聘用。

大船慢掉头：参与电力改革的历程

记者：你最近撰写出版了“刘纪鹏改革论著三部曲”，之一是《大道无形》，讲从企业改革出发的企业法人制度问题；之二是《路径选择》，谈中国资本市场发展之路。这两本书我们已经见到，据说在相关业内反响很大。之三应该是《大船掉头》，专门谈电力改革，这个书名很有意思。怎么想起写这样一本书？包括哪些内容？什么时候能够出版？

刘纪鹏：这三本书，贯穿了我参与中国改革三十年的经历和道路。《大船掉头》还未最后完成，预计今年9月底可以定稿。这本书共包括四个部分，第一部分是我与国家电力公司五年，回顾了我参与国家电力公司改革5年间的经历，包括了对改革历程与争论的回顾，也有我在此之间的大量思考；第二部分是对电力改革六大焦点问题的再认识；第三部分是理论篇，收录了我关于电力改革所撰写或发表的20余篇文章；第四部分是实践篇，收录了我当时为国家电力公司所做的几个主要改革方案，也有我为

中电联设计的组织结构方案和对拆分后的五大发电集团竞争力的比较分析等。

我为国家电力公司做的第一个改革方案是“国电公司职能部门及部分直属公司改革方案设计”。在做这个方案的同时，经过大量访谈和研究，我认为关于国家电力公司的发展有15个理论问题必须研究解决，特别是必须克服“恋权情结”和“恋（电）源情结”。这15个问题的提出，对国家电力公司当时提出的“四步走”战略是产生重要影响的。在此基础上，我又参与了国家电力公司第二轮改革方案的制造，撰写了“国电公司生存的理论基础”等文章，提出了电力发展的非均衡论、大循环论和有限竞争论三大理论。

本书的第二部分，是我对电力体制改革六大理论焦点问题的分析和再认识，具体包括：1、电改方向：纵向分切还是横向分割？2、打破垄断：电改的目标还是手段？3、全国联网：垄断平台还是市场平台？4、电改主体：计委还是国电公司？5、三年电荒：天灾还是人误？6、电力监管：电监会怎样不做“花瓶”？这六个理论焦点问题，对电力改革的路径选择乃至方向目标都产生了重大影响，今天研究和思考这六个焦点问题，仍具有重要的现实意义。

本轮电力体制改革仅在打破传统的国电系统发输配售全面垄断实现网厂分开、调动各发电主体的积极性等方面发挥了促进作用。但总的来说，是只改了国家电力公司的“体”，而未动政府部门行政垄断的“制”，在电价体制和电力项目立项的投资体制，以及新的电力监管体制方面陷于停顿，没有深化，反而激发了电荒和电价上升等诸多新的矛盾，这是值得深刻反思的。电力