对提高政策执行力的思考

行政论坛2009年第4期（第16卷，总第94期）XINGZHENG LUNTAN 中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，要“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”。

这是继温家宝总理在十届全国人大四次会议《政府工作报告》中首次提出“提高政府执行力和公信力”之后又一次突出强调这个问题。

本文是对政府执行力的核心———政策执行力的一些思考。

一、正确理解政策执行力政策执行力是近年来学术界研究的热点之一。

虽然学术界尚未形成对政策执行力的统一认识，但是多数学者是从政策执行的“能力”角度来界定政策执行力的。

笔者不完全同意上述观点。

政策执行能力与政策执行力是两个不同的概念，前者强调政策执行者可能发挥的作用，仅仅是实现政策目标的条件，后者强调政策执行过程中沿政策目标指向所形成的力量，即决定政策执行结果是否符合政策目标要求的内在品质。

显然政策执行力包含了执行能力和着力方向两个基本因素，是向量（有大小和方向的量）而不是标量（只有大小而没有方向的量）。

执行能力是基础，执行方向是灵魂。

执行能力仅仅具有大小的规定性，而没有包含方向的规定性，而方向恰恰是政策执行力的本质。

如果把政策执行力定义为政策执行能力，就抽掉了其中最重要、最具本质性的因素，必然产生极大的行为误区。

实际上政策执行能力强未必政策执行力就高，因为政策执行能力还有是否充分发挥和正确发挥的问题。

改革开放以来，各级政府官员执行政策的能力是不断提高的，但是政策执行力却并没有随着执行者能力的提高而同步提高，相反还出现了“上有政策，下有对策”等严重问题，成为中央政令执行不畅的主要原因。

因此，提高政策执行力不仅要提高政策执行的能力，更重要的是要确保按照政策目标所规定的方向正确执行政策。

政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力：它的内核是决定政府行动集中统一的意志力，内核之外是在政府意志统一基础上产生的行动力（包括规划力、组织力、文化力）和昭示政府行动正义性的公信力（见下图），政策执行力是多圈结构的由内向外张力。

对提高政策执行力的思考王学杰1，2（1.中共湖南省委党校；2.湖南行政学院，长沙410006）摘要：公共政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力：它的内核是决定政府行动集中统一的意志力，内核之外是在政府意志统一基础上产生的行动力（包括规划力、组织力、文化力）和昭示政府行动正义性的公信力。

目前对政策执行力的认识存在三种误区，一是把政策执行力看成机械操作力，二是对政策执行力标准解释双重化，三是对政策执行不力原因的分析“泛体制化”。

我国地方和部门权力利益化，政府官员执行政策中越来越严重的投机心理和功利算计，是危害政策执行力最烈的离散因素。

因此，培育政府官员的政治忠诚、使命意识、对政策目标的坚定信念，形成高度统一的意志力，是现阶段提高政策执行力的关键所在。

关键词：政策执行；政府官员；执行力；意志力；行动力；公信力中图分类号：D0文献标志码：A文章编号：1005-460X （2009）04-0038-04收稿日期：2009-03-11基金项目：国家社科规划项目《着力提高公共政策执行力》（07BZZ024）作者简介：王学杰（1957－），男，湖南常德人，公共管理教研部主任，教授，从事公共政策、公共行政研究。

意志力行动力公信力公共政策图公共政策执行力结构38DOI:10.16637/ki.23-1360/d.2009.04.012ADMINISTRATIVE TRIBUNE Vol16.No4.2009（Serial No94）行政论坛政府是由多层次和多部门组成的庞大系统。

要想政府行动协调有力，就必须使在不同层次和不同部门工作的政府官员形成高度统一的意志力。

意志力主要来源于政府官员对国家和人民事业的高度忠诚，对政府使命的自觉认同，对政策目标的坚定信念。

有这样的思想基础，官员们就必然产生自觉保持政府行动集中统一的坚强意志，也就必然自觉地纯洁政策执行的动机，端正政策执行的态度。

是否具有坚强统一的意志力是决定政策执行是否有力的根本保证。

政策执行是一系列把政策目标转化为实际效果的行动。

决定系列化行动是否正确有效的关键环节有三个：一是对政策目标和精神的准确理解和领悟，即“吃透”政策精神；二是深入实际调查研究，即“吃透”国情、省情、市情、县情、乡情等等；三是把政策目标和精神转化成切实可行的实施方案。

贯穿三个环节、决定政策执行效力的是在“吃透两头（政策精神和工作实情）”基础上创造性地执行政策。

规划力就是在政策执行过程中所表现出来的理解力、转化力和创造力。

不能正确领会政策或者有意无意歪曲政策，不能在调查研究基础上把政策目标转化为符合实际的政策实施方案，机械、刻板地执行政策或者照抄照办，都是政策执行中规划力不强的表现。

政策执行一般表现为政府组织的集体行动。

有效的集体行动绝不是个人行动的简单相加，而是依赖于有效组织的复杂活动。

在政策执行活动中，单个政府官员甚至单独政府机构的作用都不是决定性的，真正起决定性作用的是所有政府官员和所有政府机构有机组织的力量，即政策执行的组织力。

组织力主要体现在政府官员和政府机构力量的整合中，这就是正确的指挥、密切的协同、有力的监控以及对人力、物力、财力的科学调配，即指挥力、协同力、监控力和资源调配力。

政策执行活动总是在一定的政府文化氛围中进行的。

政府文化是政策执行力的“力场”，即弥漫于政策执行活动中，对政策执行产生无形、深厚、长久影响的氛围。

文化力是政策执行活动中所体现的政府文化特质，它主要存在于政府办事观念、办事习俗、办事风格、办事作风等行为方式之中。

政府官员在执行政策时无不显示出一定的文化特质，例如，在改革开放中，许多优秀政府官员所显示的求真务实、先忧后乐、内敛多思、服从大局等精神品格，就是极其宝贵的文化特质。

优秀的文化特质会有效地提升和张扬政策执行力，不良的品行作风往往是使政策执行力松懈、消退以至休眠的毒药。

政策执行不是政策执行者单方面的活动，而是政策执行者和政策执行目标群体双向互动的过程。

仅有政策执行者的意志力、规划力、组织力和文化力是不够的，还必须有政策目标群体（即受政策调控的群众）对政策执行的真正理解、衷心拥护、热情支持和积极配合，才能充分发挥政策执行的威力。

这就要求政府必须树立行为正义和言必信、行必果的形象，彰显政府公信力。

公信力是政策执行主体作用于客体、政策执行力从政府延伸到公众的扩张力。

缺乏公信力也是现阶段政策执行力弱的重要表现。

在社会转型的复杂、尖锐利益调整中，由于少数政府机构和政府官员不能兑现对群众利益所作出的承诺，甚至离开公平正义的准则而自利，严重地损害了政府的形象，政策执行的公正性正受到越来越严厉的考问。

可见，提高政策执行力和公信力，已经成为深化行政管理体制改革、建设人民满意政府的重大任务，这实质上是从二者的关系上，进一步丰富了政策执行力的内涵。

二、纠正政策执行力认识上的误区误区是指未被普遍意识到的问题，或者在人们不经意之中出现的错误。

在对政策执行力的认识上，也可以发现一些明显的认识误区，正是这些误区的存在妨碍着提高政策执行力的正确思路。

（一）把政策执行力理解成一种操作力执行力的概念最初来源于企业管理，它的含义大体上是指企业高层指令不走样地被中下层执行的力度。

由于企业管理的相对简单性，企业执行工作往往被设计成程序化、细节化的工作流程，执行力也往往被解释成不问理由、不找借口、不讲条件、立即就做的程序力量，具有很强的机械操控意味。

在以大机器生产和流水线为主要特征的工业企业中，这种渗透着标准化、系列化、专业化价值观的机械操作式执行力，无疑是有现实意义的。

然而，由于对新公共管理运动中所倡导的“企业家政府”和把企业管理成功经验推广到公共部门管理思潮的不正确理解，在我国公共管理中也出现了过分强调操作性的流行性观点。

对政策执行活动中出现的因种种复杂原因产生的问题，总是喜欢简单地归于缺乏操作性，似乎不强调一下“可操作性”就不是时髦的观点。

但是政策执行是比企业执行复杂得多的工作，它不是仅仅追求细节完美就能做好的，还必须从宏观和战略上把握政策的基本精神、基本价值和正确方向，根据实际灵活机动地执行政策。

实际上，随着后工业社会的到来，西方发达国家的企业管理也改变了浓厚机械操控的色彩，更加强调民主参与管理，大力倡导过程导向转化为结果导向，操控性很大程度上已让位于自主性，弹性执行正成为执行力的重要特征。

在这样的背景下，从企业管理中引申过来的执行力概念公共政策39行政论坛2009年第4期（第16卷，总第94期）XINGZHENG LUNTAN就应该被赋予更加丰富的内容。

特别是像政策执行力这样涉及公共利益和公正价值的概念，就更不能像企业执行力一样被看成机械操作力，而应该看做以创造性为灵魂的能动力量。

（二）对政策执行力标准解释双重化在地方和部门担负主要领导职务的政府官员，处于政策决策和执行联结的关键点，即处于决定政策执行力的枢纽中心位置。

毫无疑问，他们应该成为政府官员模范执行政策的榜样。

然而事实上并不是这样，少数地方和部门主要负责官员执行政策时往往采用的是双重标准。

一是对下级执行政策时采用僵硬而无弹性的标准。

他们毫不含糊地要求下级不折不扣执行自己制定的政策，哪怕这些政策有再多的漏洞和缺陷，也不容许有丝毫的怀疑和变通。

因为他们推行的政策往往具有不顾条件、不惜代价、盲目追求政绩和脱离实际的特点，超出了社会承受能力，因而必然引起强烈的社会震动。

这时他们会采取强制措施，剥夺下级的自主权，表现出十分霸道的作风。

所谓“不换思想就换人”，“谁影响发展一阵子，就影响他一辈子”就是他们经常威胁下级的语言。

二是对中央和上级政策采用实用主义的标准，随意扩大变通范围。

他们往往用功利主义和机会主义的态度，根据自我利益的需要任意选择性地执行政策，大搞“上有政策，下有对策”和“曲解政策，为我所用”，形成中央政策执行的中间梗阻层。

例如，国家的宏观调控政策屡屡遭受到地方政府的对策行为，中央关于煤矿安全生产的政策法规在地方难以执行，以各种名义挂牌保护严重污染环境的企业等等，这只不过是中间梗阻危害政策执行的几个典型例子罢了。

为什么在少数地方和部门出现政策执行的双重标准？关键是政策执行力被这些地方和部门按照以自我利益和意志（究竟是领导者个人意志还是地方和部门意志难以分清）的标准加以了符合自我需要的解释。

在这些地方和部门往往以自我发展为理由，把自我利益和意志强调到超过国家意志和全国大局的程度，同时又把自我利益和意志强加到下属地方和部门。

他们往往刻意营造一种有利于按照自我意志选择性执行政策的舆论氛围，大力倡导符合自我利益的政策“用足用活”，反之则束之高阁的执行模式。

令人忧虑的是，这种具有欺上压下性质的双重标准政策执行模式，在相当大的范围内成为一种政治气候。