对提高政策执行力的思考

行政论坛2009年第4期
（第16卷，总第94期）XINGZHENG LUNTAN 中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，要“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”。

这是继温家宝总理在十届全国人大四次会议《政府工作报告》中首次提出“提高政府执行力和公信力”之后又一次突出强调这个问题。

本文是对政府执行力的核心———政策执行力的一些思考。

一、正确理解政策执行力
政策执行力是近年来学术界研究的热点之一。

虽然学术界尚未形成对政策执行力的统一认识，但是多数学者是从政策执行的“能力”角度来界定政策执行力的。

笔者不完全同意上述观点。

政策执行能力与政策执行力是两个不同的概念，前者强调政策执行者可能发挥的作用，仅仅是实现政策目标的条件，后者强调政策执行过程中沿政策目标指向所形成的力量，即决定政策执行结果是否符合政策目标要求的内在品质。

显然政策执行力包含了执行能力和着力方向两个基本因素，是向量（有大小和方向的量）而不是标量（只有大小而没有方向的量）。

执行能力是基础，执行方向是灵魂。

执行能力仅仅具有大小的规定性，而没
有包含方向的规定性，而方向恰恰是政策执行力的本质。

如果把政策执行力定义为政策执行能力，就抽掉了其中最重要、最具本质性的因素，必然产生极大的行为误区。

实际上政策执行能力强未必政策执行力就高，因为政策执行能力还有是否充分发挥和正确发挥的问题。

改革开放以来，各级政府官员执行政策的能力是不断提高的，但是政策执行力却并没有随着执行者能力的提高而同步提高，相反还出现了“上有政策，下有对策”等严重问题，成为中央政令执行不畅的主要原因。

因此，提高政策执行力不仅要提高政策执行的能力，更重要的是要确保按照政策目标所规定的方向正确执行政策。

政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力：它的内核是决定政府行动集中统一的意志力，内核之外是在政府意志统一基础上产生的行动力（包括规划力、
组织力、文化力）和昭示政府行动正义性的公信力（见下图），政策执行力是多圈结构的由内向外张力。

对提高政策执行力的思考
王学杰
1，2
（1.中共湖南省委党校；2.湖南行政学院，长沙410006）
摘要：公共政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力：它的内核是决定政府行动集中统一的意志力，内核之外是在政府意志统一基础上产生的行动力（包括规划力、组织力、文化力）和昭示政府行动正义性的公信力。

目前对政策执行力的认识存在三种误区，一是把政策执行力看成机械操作力，二是对政策执行力标准解释双重化，三是对政策执行不力原因的分析
“泛体制化”。

我国地方和部门权力利益化，政府官员执行政策中越来越严重的投机心理和功利算计，是危害政策执行力最烈的离散因素。

因此，培育政府官员的政治忠诚、使命意识、对政策目标的坚定信念，形成高度统一的意志力，是现阶段提高政策执行力的关键所在。

关键词：政策执行；政府官员；执行力；意志力；行动力；公信力中图分类号：D0
文献标志码：A
文章编号：1005-460X （2009）04-0038-04
收稿日期：2009-03-11
基金项目：国家社科规划项目《着力提高公共政策执行力》（07BZZ024）
作者简介：王学杰（1957－），男，湖南常德人，公共管理教研部主任，教授，从事公共政策、公共行政研究。

意志力行动力公信力
公共政策图公共政策执行力结构
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DOI:10.16637/ki.23-1360/d.2009.04.012
ADMINISTRATIVE TRIBUNE Vol16.No4.2009（Serial No94）行政论坛
政府是由多层次和多部门组成的庞大系统。

要想政府行动协调有力，就必须使在不同层次和不同部门工作的政府官员形成高度统一的意志力。

意志力主要来源于政府官员对国家和人民事业的高度忠诚，对政府使命的自觉认同，对政策目标的坚定信念。

有这样的思想基础，官员们就必然产生自觉保持政府行动集中统一的坚强意志，也就必然自觉地纯洁政策执行的动机，端正政策执行的态度。

是否具有坚强统一的意志力是决定政策执行是否有力的根本保证。

政策执行是一系列把政策目标转化为实际效果的行动。

决定系列化行动是否正确有效的关键环节有三个：一是对政策目标和精神的准确理解和领悟，即“吃透”政策精神；二是深入实际调查研究，即“吃透”国情、省情、市情、县情、乡情等等；三是把政策目标和精神转化成切实可行的实施方案。

贯穿三个环节、决定政策执行效力的是在“吃透两头（政策精神和工作实情）”基础上创造性地执行政策。

规划力就是在政策执行过程中所表现出来的理解力、转化力和创造力。

不能正确领会政策或者有意无意歪曲政策，不能在调查研究基础上把政策目标转化为符合实际的政策实施方案，机械、刻板地执行政策或者照抄照办，都是政策执行中规划力不强的表现。

政策执行一般表现为政府组织的集体行动。

有效的集体行动绝不是个人行动的简单相加，而是依赖于有效组织的复杂活动。

在政策执行活动中，单个政府官员甚至单独政府机构的作用都不是决定性的，真正起决定性作用的是所有政府官员和所有政府机构有机组织的力量，即政策执行的组织力。

组织力主要体现在政府官员和政府机构力量的整合中，这就是正确的指挥、密切的协同、有力的监控以及对人力、物力、财力的科学调配，即指挥力、协同力、监控力和资源调配力。

政策执行活动总是在一定的政府文化氛围中进行的。

政府文化是政策执行力的“力场”，即弥漫于政策执行活动中，对政策执行产生无形、深厚、长久影响的氛围。

文化力是政策执行活动中所体现的政府文化特质，它主要存在于政府办事观念、办事习俗、办事风格、办事作风等行为方式之中。

政府官员在执行政策时无不显示出一定的文化特质，例如，在改革开放中，许多优秀政府官员所显示的求真务实、先忧后乐、内敛多思、服从大局等精神品格，就是极其宝贵的文化特质。

优秀的文化特质会有效地提升和张扬政策执行力，不良的品行作风往往是使政策执行力松懈、消退以至休眠的毒药。

政策执行不是政策执行者单方面的活动，而是政策执行者和政策执行目标群体双向互动的过程。

仅有政策执行者的意志力、规划力、组织力和文化力是不够的，还必须有政策目标群体（即受政策调控的群众）对政策执行的真正理解、衷心拥护、热情支持和积极配合，才能充分发挥政策执行的威力。

这就要求政府必须树立行为正义和言必信、行必果的形象，彰显政府公信力。

公信力是政策执行主体作用于客体、政策执行力从政府延伸到公众的扩张力。

缺乏公信力也是现阶段政策执行力弱的重要表现。

在社会转型的复杂、尖锐利益调整中，由于少数政府机构和政府官员不能兑现对群众利益所作出的承诺，甚至离开公平正义的准则而自利，严重地损害了政府的形象，政策执行的公正性正受到越来越严厉的考问。

可见，提高政策执行力和公信力，已经成为深化行政管理体制改革、建设人民满意政府的重大任务，这实质上是从二者的关系上，进一步丰富了政策执行力的内涵。

二、纠正政策执行力认识上的误区
误区是指未被普遍意识到的问题，或者在人们不经意之中出现的错误。

在对政策执行力的认识上，也可以发现一些明显的认识误区，正是这些误区的存在妨碍着提高政策执行力的正确思路。

（一）把政策执行力理解成一种操作力
执行力的概念最初来源于企业管理，它的含义大体上是指企业高层指令不走样地被中下层执行的力度。

由于企业管理的相对简单性，企业执行工作往往被设计成程序化、细节化的工作流程，执行力也往往被解释成不问理由、不找借口、不讲条件、立即就做的程序力量，具有很强的机械操控意味。

在以大机器生产和流水线为主要特征的工业企业中，这种渗透着标准化、系列化、专业化价值观的机械操作式执行力，无疑是有现实意义的。

然而，由于对新公共管理运动中所倡导的“企业家政府”和把企业管理成功经验推广到公共部门管理思潮的不正确理解，在我国公共管理中也出现了过分强调操作性的流行性观点。

对政策执行活动中出现的因种种复杂原因产生的问题，总是喜欢简单地归于缺乏操作性，似乎不强调一下“可操作性”就不是时髦的观点。

但是政策执行是比企业执行复杂得多的工作，它不是仅仅追求细节完美就能做好的，还必须从宏观和战略上把握政策的基本精神、基本价值和正确方向，根据实际灵活机动地执行政策。

实际上，随着后工业社会的到来，西方发达国家的企业管理也改变了浓厚机械操控的色彩，更加强调民主参与管理，大力倡导过程导向转化为结果导向，操控性很大程度上已让位于自主性，弹性执行正成为执行力的重要特征。

在这样的背景下，从企业管理中引申过来的执行力概念
公共政策
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就应该被赋予更加丰富的内容。

特别是像政策执行力这样涉及公共利益和公正价值的概念，就更不能像企业执行力一样被看成机械操作力，而应该看做以创造性为灵魂的能动力量。

（二）对政策执行力标准解释双重化
在地方和部门担负主要领导职务的政府官员，处于政策决策和执行联结的关键点，即处于决定政策执行力的枢纽中心位置。

毫无疑问，他们应该成为政府官员模范执行政策的榜样。

然而事实上并不是这样，少数地方和部门主要负责官员执行政策时往往采用的是双重标准。

一是对下级执行政策时采用僵硬而无弹性的标准。

他们毫不含糊地要求下级不折不扣执行自己制定的政策，哪怕这些政策有再多的漏洞和缺陷，也不容许有丝毫的怀疑和变通。

因为他们推行的政策往往具有不顾条件、不惜代价、盲目追求政绩和脱离实际的特点，超出了社会承受能力，因而必然引起强烈的社会震动。

这时他们会采取强制措施，剥夺下级的自主权，表现出十分霸道的作风。

所谓“不换思想就换人”，
“谁影响发展一阵子，就影响他一辈子”就是他们经常威胁下级的语言。

二是对中央和上级政策采用实用主义的标准，随意扩大变通范围。

他们往往用功利主义和机会主义的态度，根据自我利益的需要任意选择性地执行政策，大搞“上有政策，下有对策”和“曲解政策，为我所用”，形成中央政策执行的中间梗阻层。

例如，国家的宏观调控政策屡屡遭受到地方政府的对策行为，中央关于煤矿安全生产的政策法规在地方难以执行，以各种名义挂牌保护严重污染环境的企业等等，这只不过是中间梗阻危害政策执行的几个典型例子罢了。

为什么在少数地方和部门出现政策执行的双重标准？关键是政策执行力被这些地方和部门按照以自我利益和意志（究竟是领导者个人意志还是地方和部门意志难以分清）的标准加以了符合自我需要的解释。

在这些地方和部门往往以自我发展为理由，把自我利益和意志强调到超过国家意志和全国大局的程度，同时又把自我利益和意志强加到下属地方和部门。

他们往往刻意营造一种有利于按照自我意志选择性执行政策的舆论氛围，大力倡导符合自我利益的政策“用足用活”，反之则束之高阁的执行模式。

令人忧虑的是，这种具有欺上压下性质的双重标准政策执行模式，在相当大的范围内成为一种政治气候。

不仅没有受到强有力的抵制，相反还被不少人作为改革创新精神加以欣赏和倡导。

由于中间梗阻的存在，中央的富民惠民政策往往被中间截流，基层组织和基层干部的自主权被肆意侵犯，积极性被严重地抑制，人民群众的利益得不到真正的保护。

（三）对政策执行不力原因的分析“泛体制化”
在全面的体制改革和制度创新实践中，我们深刻地认识到“领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性”［1］，因而逐步习惯于从体制的弊病中寻找各种问题存在的原因，这似乎成为一种思维定式。

然而，任何一种思维方式（哪怕是十分正确的）一旦定式化，都必然成为进一步思维创新的桎梏。

近些年来，在分析政策执行不力原因时，就有一种流行的公式：政策执行不力=行政管理体制弊病。

受这个公式的影响，一些思想方法肤浅简单的同志，唯体制弊病是问，把政策执行问题多样化的原因简单地归结为体制弊端。

把任何体制下都可能存在的官员思想动机不纯、工作作风漂浮等，动不动就说是体制问题，其结果必然导致等待、观望和无所作为的心态。

这种心态像病毒一样正在蔓延，使一些地方、部门和单位，对政策执行中出现的倾向性问题熟视无睹，不是立即采取有力措施加以抑制，而是借口体制改革创新滞后不作为。

体制改革是复杂的系统工程，需要很长的历史过程和花费很大的精力，它所要解决的是根本性、全局性、长期性、普遍性的问题，所涉及的是政策执行中的深层次矛盾。

对一些在现行体制下完全可以通过加强管理、问责和教育培训能够缓解的问题不作为，这不是改革创新应有的态度，而是一种逃避现实的庸俗懒汉哲学。

应该说我国政策执行不力问题，的确大多数都与行政管理体制中存在的弊病有十分密切的关系，深化行政管理体制改革是从根本上扭转我国政策执行不力的治本之策。

但是我们也应该清醒看到，在任何行政管理体制下，都不可避免地或多或少存在政策执行不力的问题，改革不仅是永无止境的发展过程，而且也不是解决任何问题的灵丹妙药。

如果对政策执行中的任何问题都等待未来的改革去解决，这无异于放任自流。

对政策执行不力原因“泛体制化”的分析方式，正是目前提升政策执行力的一大思想障碍。

三、提高政策执行力的路径分析
提高政策执行力的路径是多种多样的，不同的行政管理体制和不同的行政文化会采取不同的路径。

那么，现阶段我国提高政策执行力的路径是什么呢？这就要从分析我国政策执行不力的根本问题与改革和社会转型的大背景入手。

政策执行的主体是政府，政府是由不同层次、不同部门的机构和官员组成的。

政策执行力就表现为自上而下的政策指令传递的速度、政策措施落实的效力公共政策
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和政策目标被正确实现的程度。

显然，政策执行要依赖于不同层次、不同部门的政府机构和官员形成统一的意志。

意志力是贯穿政策执行始终的灵魂，是把庞大的政府系统凝聚起来的力量源泉，缺乏意志力的政府系统必然出现日益严重的离心倾向。

对我国改革开放以来政策执行的现实分析表明，地方和部门权力利益化，政府官员执行政策中越来越严重的投机心理和功利算计，是危害政策执行力最烈的离散因素。

而这些因素之所以形成，归根结底就是政府官员政治忠诚的流失、理想信念的淡薄、政府使命感的退化和对政策目标怀有异心所致。

从这个意义上说，从培育政府官员的政治忠诚、使命意识和对政策目标的坚定信念入手，在政府系统形成高度统一的意志力，是提高政策执行力的根本路径。

然而，对政府官员的思想教育虽然可以固本，却在极其复杂的改革和社会转型期有无奈和乏力之感。

要有效地提高政策执行力还需要寻找切实可行的现实路径相配合。

如果从意志力与行动力的内在关系着眼，就从因果链条上找到了提高政策执行力路径的依据。

首先，要以政治忠诚教育为切入点，把强化政府意志力作为提高政策执行力的固本工程。

虽然在社会转型和利益调整时期，思想教育面临太多复杂难题的挑战，但是我们党和政府具有思想政治教育的传统优势，只要我们长期不懈地坚持下去，不断创新思想政治教育的方法，并且与改革和制度建设相结合，是会收到固本工程实效的。

强化政府意志力的第一个环节，就是要使政治忠诚目标明确化。

西方民主行政理论是从政治授权这个角度提出政治忠诚目标的，即谁授予政府权力，官员就对谁负政治责任，也就对谁尽忠诚的义务。

但是这仅仅是一种政治功利标准。

从政治正义要求来看，政府官员还应该有更崇高的忠诚目标。

我国的一切权力属于人民，政府的一切工作都是为人民服务。

因此，无论是从政治授权还是政治正义的要求来看，政府官员政治忠诚的目标毫无疑问应该是人民。

我国人民的意志是由执政党来集中的，党的路线、方针、政策经过法定程序转化为国家意志，以宪法和法律的形式体现出来；我国人民代表大会代表人民行使权力，选举和任免政府领导人。

这就指明了政府官员应该把对人民的忠诚明确化为对党的路线、方针、政策的忠诚，对国家宪法和法律的忠诚，对人大及其常委会决议的忠诚。

强化政府意志力的第二个环节，是培育政府官员的理想信念和使命感。

政府官员应该坚定对党和人民事业的信心，以模范执行党的路线、方针和政策，模范执行国家的宪法、法律和人大及其常委会决议作为自己的天职。

政府官员应该树立人民的利益高于一切的观念，决不能以地方和部门利益代表自居，决不能把自己的意志凌驾于国家和人民的意志之上。

政府官员应该对人大及其常委会负责，自觉执行人大决议，接受人大监督。

政府官员应该忠于职守，正确而谨慎地行使职权，保证中央政令在本地本部门畅通，并且做到令行禁止，行为规范，执行有力。

做到了这些，就在政府系统中形成了统一的意志。

其次，要把健全政府问责制度和官员考核制度作为提高政策执行力的现实路径。

改革和社会转型期的复杂性决定了思想教育必须着眼于长远，而解决现实中紧迫的政策执行不力问题，就必须以健全政府问责制度和官员考核制度为抓手。

政府官员忠诚的对象和负责的对象是统一的，这就可以把“忠诚”这样心灵深处的东西转化为可以考核和追究的责任。

健全政府问责制度和官员考核制度，最现实的办法是由政治忠诚的对象考察政府官员执行政策的责任、可以从建立健全各级党委和人大对各级政府的问责制度、建立健全政府内部上级对下级的问责制度入手，同时把执行政策的政治责任和行政责任具体化为政绩考核的指标。

明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度。

把政治忠诚的思想教育与政府官员责任考核结合起来，使思想教育有具体制度的保证，同时也使政府责任被赋予政治灵魂。

只要认真坚持这样做，就可以对矫正官员的政策执行行为起根本性作用。

在改革和社会转型的历史条件下，提高政策执行力的现实路径还带有明显的阶段性和过渡性特征。

从根本上、深层上解决政策执行不力的问题，还必须在深化行政管理体制改革中不断摸索，形成一整套科学合理的利益调节机制，政府责任追究机制，政府决策、执行、监督相互制约和相互协调的机制，中央和地方、部门合理分权和权责对称机制等等，同时要在转变政府职能、建设服务型政府方面迈出坚实的步伐。

参考文献：
［1］邓小平文选［M］.北京：人民出版社，1983：333.
（责任编辑：于健慧）
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