试论我国农村集体土地所有权制度的完善(常__健)

试论我国农村集体土地所有权制度的完善(常__健)

试论我国农村集体土地所有权制度的完善

常健华中师范大学副教授

上传时间:2004-3-10

内容摘要：农村集体土地所有权制度是在我国社会主义革命和建设实践基础上逐步形成的一项具有中国特色的法律制度。然而，我国农村集体土地所有权依然存在着诸如所有权性质模糊、权能弱化、主体不明确等问题。本文从分析集体土地所有权存在的问题入手，对完善我国农村集体土地所有权制度进行了初步探讨。

关键词：农村集体土地所有权；存在的问题；完善

土地是人们赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料。从世界各国的立法情况来看，不动产物权，尤其是土地物权在物权立法中占有特殊重要的位置。[1]我国自古以来就是以农业为主的国家，土地关系一直是法律关系的重要组成部分，历代统治者都非常重视土地立法活动，建立土地所有权制度，以确定土地权利的归属。目前，我国物权立法已经提上了议事日程，在物权立法中突出土地物权、完善土地所有权制度，不仅是顺应世界物权立法的发展潮流，也为我国农村土地利用制度的改革奠定良好的基础。

一、我国农村集体土地所有权制度存在的主要问题

我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这条规定明确表达了我国农村土地采用的是土地集体所有的制度。我国农村集体土地所有权制度是在新中国成立之后，经历了四个发展阶段的变革而逐步形成的。首先，我国于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，开展土地改革，使广大农民取得了土地所有权。1952年，全国农村开始了互助合作运动，由农民自愿组成初级农业合作社，形成了土地农民私有、集体统一使

用、农民按土地股份分红的新型土地制度。随后，1956年6月，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，在全国农村掀起农业合作化高潮，随后全国又开展了人民公社化运动，就此改变了土地农民私有的所有权制度，形成了土地集体所有、统一经营、农民按劳分配的土地制度。十一届三中全会之后，国家开始推行土地集体所有、家庭承包经营的制度，实现农村集体土地所有权与经营权的分离。由此可见，我国农村集体土地所有权制度是在农民私人土地所有权基础上，随着我国社会主义革命和建设的发展而逐步形成的，是一种具有中国特色的符合我国国情的土地所有权制度。然而，改革开放以来，我国进行的农村改革基本上是土地利用制度的改革，忽视了土地所有制度的改革和完善。就目前情况来看，我国农村集体土地所有权制度依然存在着不少问题。

（一）农村集体土地所有权性质模糊。从我国立法上看，对此规定不明确。《民法通则》第74条二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”这里立法上分别使用了“集体所有”和“集体经济组织所有”两个概念，似乎将二者等同起来，但同时又规定了集体经济组织是集体土地的经营管理者，似乎又要将二者区别开来。这都表现出立法界定的混乱。而理论界对此也说法不一。有人认为，集体土地所有权是一种由“集体组织”或“集体组织法人”享有的单独所有权；[2]有人认为，我国集体土地所有权实质是一种类似传统的总有，是一种有所更新的总有；[3]还有人认为，我国集体土地所有权是一种社区集体经济组织所有权。[4]由于农村集体土地所有权性质不明确，农业集体经济组织与其成员之间的权利义务关系也呈现模糊状态，表面上似乎人人都有，但实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善

的组织机构行使权利。

（二）农村集体土地所有权权能弱化。首先，集体土地所有权权能具有不完全性。在使用权能方面，根据《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”由此可见，农村集体所有的土地一般只能用于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中，而不得用于能够产生巨大经济效益的房地产开发等项目中，从而使集体土地所有权的使用权能呈现出不完全性。在收益权能方面，要在集体所有的土地上进行房地产开发，必须先由国家通过征用将集体所有的土地转变为国家所有后才可以出让，使得本应属于集体所有的土地收益权受到了限制。在处分权能方面，我国法律规定，农村集体经济组织对其所有的土地不得买卖、或以其他形式非法转让。同时，《土地管理法》第33条还规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。这些规定都从不同侧面限制了农民集体对其所有土地事实上的处分权能。其次，集体土地所有权的转移具有单向流出性。我国《土地管理法》第2条规定：“任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”暂且不谈现实中国家征用集体所有的土地的目的不仅包括纯粹的公共利用，还包括大量商业性开发的事实。仅就这条规定本身我们可以看出，农民集体之间的土地所有权的买卖、赠与、互易和投资已被明确禁止，而在集体土地所有权与国有土地所有权之间，土地只能通过征用的形式由集体流入国家。这种单向移转的后果必然是国有土地的范围不断增加，集体土地的范围不断减少，其实质是国家借用立法权、行政权与集体争夺经济利益的结

果。[5]由于集体土地所有权的不完全性和转移的单向流出性，直接造成农村耕地大量流失，严重损害了集体经济组织和农民个人的利益。据《北京日报》1997年3月21日报道：在1993年到1995年三年间，全市共减少耕地面积88.3万亩，年均减少29.4万亩，等于“一年减一个朝阳区，三年减一个顺义县”。如果按此速度锐减，到2015年，北京将丧失所有的耕地。

（三）农村集体土地所有权主体不明确。依照《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，……已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”在这里，民法所规定的农村集体土地所有权主体为“村农民集体”和“乡（镇）农民集体”。而《土地管理法》第10条规定，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由该村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。依据该条款，集体土地所有权主体还可以是“农业集体经济组织内的农民集体”。可见，虽然我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体，但各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体却分别是：（1）村农民集体；（2）乡（镇）农民集体；（3）农业集体经济组织内的农民集体，而且各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么，这就难免在理论和实践中造成农村集体土地所有权主体不明确。由此，在农村地区所谓的土地集体所有，实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成了个别乡村干部的个人所有。少数干部凭借农村集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，这不仅造成农村建设用地私下交易大量发生，耕地大量减少，而且已经成为了影响农村社会稳定的一个消极因素。

二、农村集体土地所有权制度完善的构想

近年来，理论界对农村集体土地所有权制度改革进行了深入探讨，在确定集体土地所有权权