关于进一步构建我省政府应急管理体系的几点建议

关于进一步构建我省政府应急管理体系的几点建议

湖南省应急管理办公室　宁资利

在社会主义市场经济条件下，社会管理和公共服务是政府的重要职能。应急管理是社会管理和公共服务的重要内容，能否正确应对和及时处置各类突发事件，直接考验着政府执政能力和管理水平，也直接关系到政府在公众心中的地位和形象。

近几年来，我省在应对冰雪灾害、处置重大群体性事件等突发事件中积累了许多宝贵的经验，但政府应急管理体系也还不够健全。笔者结合两年来应急管理工作的实践，就如何进一步构建政府突发事件应急管理体系作粗浅探析。

一、必须着力构建统一集中、高效运转的组织指挥体系

政府应急组织指挥体系的构建应从各地实情出发，遵循集中指挥、分类管理、属地处置，注重预防和应急、常态和非常态有机结合，发挥部门作用，减少运行环节，降低行政成本，提高处置效率的原则。

（一）设立突发事件应急管理委员会（以下简称应急委），作为本区域突发事件应急管理工作的非常设领导机构，统一领导本区域突发事件应急管理工作。应急委主任由政府主要负责人担任，常务副主任由政府常务副职担任，副主任由政府分管相关方面的领导以及政府秘书长担任，相关政府副秘书长及有关职能部门主要负责人为成员。常态时，应急委定期研究本区域应急管理工作的重大问题及政策措施；非常态时，即本区域发生了涉及全局性的、综合性或特别重大的突发事件时，应急委则全权履行组织指挥应急处置职能，依法行使紧急状况处置权力，充分调动和配置各种资源应对突发事件。应急委下设若干个突发事件专项应急指挥部或应急领导小组，作为本区域某类或某几类突发事件专项应急处置的专门协调工作机构。这种专项应急指挥机构既负责专项突发事件的应急处置，又承担专项突发事件的常态管理。一般而言，发布实施一个政府专项应急预案，应对应成立一个专项应急指挥机构。这样设置，既可在突发事件发生后不再临时成立指挥机构，又可保证政府专项应急预案的贯彻实施和专项突发事件的应急处置。应急委下设办公室（以下简称应急办），与政府总值班室合署办公，作为本区域突发事件应急管理的日常办事机构，主要履行值守应急、信息汇总、综合协调职能，发挥运转枢纽作用，具体承担突发事件预防预警、预案管理、应急处置、信息报送与发布、调查评估、应急保障和宣传培训演练等相关协调工作。借鉴外省经验和做法，政府应急办应高一格或半格设置，直属政府办公厅（室）管理，

真正起到具有权威的综合协调作用。

（二）在应急委设立突发事件应急管理专家组，作为本区域突发事件应急管理的智囊机构。该专家组应由公共管理综合性专家或职能部门、高等院校和科研机构的专业人员组成，其主要职责是：常态时，为应急委或专项应急指挥机构提供决策咨询和工作建议，研究应急管理相关重大课题；非常态时，参与应急指挥相关工作，对相关信息进行分析、评估，提出紧急处置方案和建议，供领导决策指挥参考。应急办负责专家组的日常管理工作，并在此基础上设立应急管理专家库，随时调动和补充应急管理专业人才资源。

（三）充分利用现有的政府电子政务网络，在应急办建设政府间、政府与部门间联网的应急综合平台，作为应急委组织指挥处置突发事件和日常应急管理的有效载体和指挥中心。该系统应具备四大功能：视频监控功能、视频会议功能、指挥调度功能、决策支持功能。

二、必须着力构建快速灵敏、常备不懈的预防预警体系

建立完善的预防预警体系，是防止已经存在的"潜在的危害"转化为突发事件，或避免、控制突发事件升级爆发的有效方法。政府突发事件预防预警体系应从三个方面构建。

（一）建立政府专项应急预案和大众应急预案相结合的预案链。一是进一步完善政府专项应急预案体系。这样，一旦发生突发事件，应对处置才能做到有章可循。二是切实增强政府专项应急预案的可操作性。应急办应会同相关部门，制作一本简明扼要、便于记忆、易于操作的应急预案操作手册，解决"怎么办、找谁办"的问题。三是强化政府专项应急预案的执行力。可由政府制定颁布《应急预案实施责任追究办法》，督促预案中明确的各部门职能职责、应急处置措施、部门配合协调、资源调配和利用等贯彻落实到位。四是基层单位应围绕本地本单位的风险隐患，组织群众参与讨论编制通俗易懂的大众应急预案，真正做到"看得懂、记得住、用得上"。

（二）建立自然灾害预报信息和社会安全预警信息相结合的预警信息发布系统。以全面实施我省"十一五"突发事件应急体系建设规划为契机，强化预警信息发布。一是依托省气象预报信息发布系统，建立暴雨、洪涝、旱灾，雨雪冰冻、地质灾害、森林火灾、地震等自然灾害预警系统。二是建立危险化学品、易燃易爆物品、突发环境事件等重大事故灾害预警系统。三是建立市场价格异常波动、能源安全、生活必需品安全、城市生命线工程安全等社会安全预警系统。四是建立预警信息快速发布机制。综合运用电视、广播、电话、

手机短信、警报器、报纸、网站、显示屏等方式，扩大预警信息的社会覆盖面，提高公众预警信息接收能力。

（三）建立"安全社区"建设与提高公众认知及应急能力相结合的基层应急管理模式。一是推行"安全社区"建设。我国部分地区"安全社区"建设实践表明，"安全社区"建设是提高突发事件预防能力、完善基层应急管理体制建设的有效途径。"安全社区"的评判标准可界定为三个方面：安全理念，即辖区内公众对应急知识和自救互救常识的认知率、知晓率和普及率；安全机制，即辖区内安全组织机构和机制的建立健全；安全状况，即辖区内年度发生的安全事故率及处置效果，自然灾害防治效果，群体性事件发生率及处置效果，治安刑事案件的发生率，居民对创建"安全社区"的满意度等。政府应将"安全社区"建设作为基层应急管理能力建设和构建和谐社会的重要组成部分及考量指标之一，尽快制定"安全社区"建设考核办法，并先行"安全社区"建设试点，继而在社区、农村、企业、学校等推广和普及。二是大力提高公众认知及应急能力。重点放在学校的应急知识教育和社会的应急能力培训上，以提高全社会整体应急能力。要把应急管理能力教育纳入公务员能力培训范畴，强化公务员危机意识的增强和应对突发事件能力的提升。应急知识教育和应急能力培训的方式应因地制宜、灵活多样，关键是要把提高公众对应急预警的认知能力及应急技能作为核心任务，注意培训的实际效果，并持之以恒，而不是流于形式。三是始终抓好基层单位、重点行业、重点部位等的风险隐患排查及整改工作。政府应制定出台加强风险隐患排查监管方面的政策措施，强力推行这项工作。

三、必须着力构建广泛参与、协调配合的社会动员体系

社会动员在突发事件应急管理中具有不可替代的作用，完善的社会动员体系，有助于形成应急管理合力和快速有效处置突发事件，更有助于形成政府与社会公众协调互动的良性关系。应急管理社会动员体系可从四个方面构建。

（一）建立军队、武警部队与政府应急管理联动机制。各级政府可与当地驻军、武警部队联合制定军队、武警参与本区域应急管理工作的相关规定，从组织指挥、应急处置职责、信息传递、行动程序、人力调配、物资保障等方面作出明确规定，将军队、武警参与应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道，促进军地应急管理工作的落实。

（二）建立公安消防部队与地方专业机构的应急合作机制。公安消防部队作为应急救援突击队，具有体制独特、装备优良、技术领先、信

息灵敏等优势，发挥公安消防部队的作用至关重要。目前，关键是要把公安消防部队建设成各级政府的综合性应急救援队伍，统筹兼顾，整合资源，减少重复建设，降低行政成本。同时，可借鉴省地震部门与省公安消防部队联合建立的"地震灾害紧急救援队"的模式，建立部门专业应急机构与公安消防部队的应急互动关系，加快相关专业机构与公安消防部队的合作，从而提高应急处置和救援水平。

（三）建立应急管理志愿服务机制。政府应依托共青团、红十字会、青年志愿者协会、高等院校、基层社区以及其他组织，逐步建立政府支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿者机制。政府专项应急机构可与上述组织签订互助协议，为志愿者提供救援基础设施和专用救援设备；志愿者则按照国家标准参与培训，掌握各种救援技能，接受政府调遣，实施各类应急救援。

（四）建立社会力量公益捐赠机制。应由政府牵头，民政部门、慈善机构、红十字会、新闻媒体等参与，成立公益捐赠联席会议，并制定相应管理办法，规范捐赠行为，强化款项管理，为应急处置和灾后重建提供必要的保障。

四、必须着力构建功能齐全、快速高效的应急运行体系

应急管理运行体系是应急管理机构和职能运行的路径和程序。政府应急运行体系应重点建立和完善信息报告、应急处置、新闻发布、善后管理四个方面的机制。

（一）信息报告机制。目前突出两个方面建设。一方面，完善信息报告的纵向分级报告制度与横向信息通报制度。在纵向上，尽快完善政府间应急办、政府与部门间应急办的突发事件信息报告机制；在横向上，应急办应及时向相关部门和事发地政府通报信息。另一方面，加强信息报告的规范管理。要做到信息报告及时、准确、简练、规范，坚决杜绝发生迟报、谎报、瞒报突发事件信息的现象。

（二）应急处置机制。关键是强化事发地政府对突发事件的先期处置功能。政府可授权下级政府采取应急处置措施，如组织营救和救治受害人员，疏散、安置相关人员；迅速消除突发事件的危害和危险源，划定危害区域，加强巡逻，维护社会治安；针对突发事件可能造成的损害，封闭、隔离或者限制使用有关场所；对现场加强监测，防止疫病、环境污染等次生、衍生和耦合事件发生；抢修抢建已损坏的公共设施，提供生活必需品、临时避难场所等。

（三）新闻发布机制。突发事件新闻发布总的原则是，及时、准确、归口管理、主渠道。当前应完善四个方面的工作：一是建立由政府新闻机构牵头，应急办、相关

部门参与的突发事件新闻发布工作机制；二是建立一个固定的新闻发布场所或平台；三是确定各部门新闻发言人；四是制定突发事件新闻发布管理办法。

（四）善后管理机制。主要是做好善后处置、恢复重建、分析评估三个环节的工作。一是政府制定出台相关突发事件应急处置的救济抚恤、征用补偿、保险理赔、恢复重建等方面的政策办法；二是建立一个由新闻媒体、社会非政府组织以及政府系统力量组成的社会心理救助中心，实施社会心理救助；三是建立由应急办牵头，应急管理专家组、相关部门参与的突发事件应对分析评估制度，以总结突发事件应对的经验及教训，进一步完善、改进应急管理工作。

五、必须着力构建资源整合、优势互补的支撑保障体系

构建一个强有力的应急支撑保障体系，这是应急管理的一项基础性工作，应在以下几个方面加强。

（一）人力资源保障。根据突发事件应急管理的不同层次，有计划地培训四类人才，即决策型人才、执行型人才、信息型人才、专业型人才，建立应急管理人才库，同时加强应急处置专业队伍建设，强化训练，提高实战能力。

（二）财政物质医疗保障。建立应急管理资金投入制度，设立专门的处置突发事件预备资金。政府应对突发事件的总预备费应保持在本级财政的2％至5％之间。建立政府、保险公司和担保人共同参与分担的灾害社会保险机制，提高风险防范和化解能力。尽快健全应急物资及生活必需品储备及快速投放制度，以及灾民基本生活保障和公共卫生医疗救助机制。

（三）交通运输通信保障。建立应急物资和队伍的紧急交通运输综合协调机制，开辟紧急运输通道和应急救援专用通道。建立跨部门、多手段、有线与无线相结合、微波和卫星相结合的反应快速、灵活机动、稳定可靠的应急通信系统，实现各应急指挥机构通信网络相连接。

（四）科技保障。政府应协调相关部门、高等院校、科研机构等建立突发事件应急管理学会，加强应急管理基础研究，重点是组织体系与运行机制、突发事件机理以及监测预警等方面的研究。鼓励相关科研机构加强应急管理科技手段以及科技设备、产品的研究，提高应急处置科技水平。

（五）法制保障。省政府应制定出台实施《突发事件应对法》办法，就应急管理体制、应急准备、应急处置、恢复重建等方面作出详细规定。

六、必须着力构建实用有效、便于操作的绩效评价体系

绩效评价体系，是以基层政府为评价对象，在对相关应急管理指标进行定性和定量分析相结合的基

础上，对其应急能力进行全面的、综合的反映和考核评价，是探索政府应急管理绩效提升的有效途径。

（一）选定评价对象。可将本区域下一级政府应急管理绩效纳入政府全面工作绩效评价范围，定期组织对其应急管理绩效的考核评价，并将考核结果作为今后干部使用和奖惩的一个重要依据。

（二）明确考核指标。政府应急管理绩效考核指标，应按照系统性、实用性、可比性和层次性的原则确立，主要体现在四个方面：一是政府综合实力，包括经济实力、政治基础实力、基础设施条件、社会保障体系。二是政府应急处置能力，包括预警与反馈能力、突发事件控制能力、风险分析能力、救援与救护能力、维护社会秩序能力、恢复重建能力。三是社会应急能力，包括公众应急能力、媒体应急宣传能力。四是应急处置效果，包括突发事件对社会的影响、突发事件对经济的影响。

（三）确定评价方法。政府应急管理绩效评价方法有定性、半定量、定量几种方法，可选择定性与定量相结合的方法进行，具体由组织人事部门会同应急办研究可操作的考核评价方法。在此基础上，选择适当地区试点，待取得成功经验后逐步推行。