岳阳市运用合同制监管重点建设项目档案工作常抓常新

岳阳市运用合同制监管重点建设项目档案工作常抓常新

陈祯祥傅电仁

岳阳作为湖南唯一的通江达海、对外开放城市，正在向富强、文明、秀美的经济强市迈进，每年都有很多国家级、省级或者市级重点建设项目开工或在建。这些建设项目是岳阳飞速发展的基础，形成的档案资料是国家的重要信息财富。为了加强对重点建设项目档案工作的监管，岳阳市档案局从2000年起,在辖区内推行重点建设项目档案工作合同制管理。经过8年多的实践与研究，已经探索出了一套较为行之有效的管理办法和运行机制，基本确保了重点建设项目档案齐全完整与安全，为服务全市经济建设与社会发展做出了应有贡献。

一、合同制管理的背景和发展历程

2000年之前，岳阳市对建设项目档案管理工作的监管比较滞后，管理状况很不理想。主要表现在：一方面，各项目建设单位和施工单位普遍存在着轻视工程建设档案资料收集管理的现象。工程建设各环节形成的文件材料不能及时归档，造成档案资源流失、档案信息缺失甚至基础数据虚假失真，使重点项目建设的评估、鉴定、验收乃至纠纷解决、责任明确缺乏完整齐全的依据，也为后来的维修、改造等带来隐患。另一方面，档案行政管理部门监管难度加大。随着市场经济的深入发展，重点建设项目档案工作情况越来越复杂，特别是文件形成主体和档案管理主体随着建设主体、投资主体、参建单位的多元化而呈现多元化态势，造成了档案来源复杂，而且各主体在档案意识和理解执行档案工作标准上相差甚远，从而加大了档案行政管理部门的监管难度；同时，很多项目主管部门由于政府职能转变，或者是被撤销，或者是管理职能被削弱，难以与档案行政管理部门形成齐抓共管的合力，无形中加重了档案行政管理部门的工作任务，加大了工作难度；加上档案行政管理部门由于档案法律法规、上级政府授权的有限和市场经济与民主政治的发展，行政权威越来越弱，行政制约措施越来越少，传统行政管理方法已经难以奏效。这些都迫切要求档案行政管理部门创新，采用适合重点建设项目档案管理特点的新办法。正是在这种情况下，时任岳阳市档案局局长的徐镇元同志，集思广益，创造性地提出

了“重点建设项目档案管理向合同制方式转移”的设想，并由副局长李文伟、业务科长李湘建等同志负责具体实施，从此开始了合同制管理的探索。8年来，虽然历经人员的几次变动，但是合同制管理依然常抓常新，管理办法与运行机制不断健全，工作不断向前发展，影响日渐扩大，显示出了勃勃生机。

回顾合同制管理的发展，大致可以分为两个阶段。第一个阶段是从2000年至2005年，为合同制管理的筹办探索阶段。当时，将这种合同制档案管理办法定性为运用经济手段管理重点建设项目档案工作，由市档案局与各项目建设单位签订档案管理合同，以合同形式约定双方的权利、责任与义务，从而规范重点建设项目档案工作。到2005年，市档案局共与51家重点建设项目建设单位签订了档案管理合同，基本保证了项目档案的完整与安全。湖南省建设厅、省档案局对此做法给予了充分肯定，邀请该局在2002年12月召开的全省重点建设项目档案工作座谈会上介绍经验。该局撰写的经验总结性文章在《湖南档案》杂志2002年第10期刊登。

第二个阶段是“十一五”以来，即从2006年至今，为定型强化和拓展阶段。进入2006年后，该局对合同制管理工作进行了一次认真全面的总结和深刻的反思，对合同进行了理论定性，并进一步加大了合同制管理的力度。市档案局与湖南理工学院科研人员联合，针对具体运作中遇到的一些理论困惑和实践困难进行研究，最终将之定性为“档案行政合同”，即档案行政管理部门与重点建设项目建设单位，以对重点建设项目档案工作实施监管、保证其档案齐全完整安全为目的，经平等、自愿协商而就项目档案管理有关事宜达成一致的行政协议；并对档案行政合同的特性、优点等进行深入分析，对合同的内容、合同的签订和执行，以及纠纷调解机制进行了明确。这一认识的深化，为开展合同制管理带来了新的活力，也开始了新的起点。从近年实施情况看，引进行政合同概念后，由于宣传到位，澄清了一些人的模糊认识，消除了建设单位怕被收费或罚款而增加负担的顾虑，使建设单位明明白白地签合同，痛痛快快地履行合同，重点建设项目档案工作出现了新的变化，进入了一个新的发展阶段。这一时期，他们共与35家重点建设单位签订了行政合同，对21项工程的竣档案进行了验收，切实做到了项目档案登记率和竣工档案验收率100%；该局撰写的理论文章荣获湖南省档案学会第16次学术论文评选一等奖。从2006年起，

岳阳市将“行政合同”规定为项目导向型档案行政管理的主要方式，并将之推广应用到重大实事建档、重大活动建档、民生档案资源整合与开发等领域的档案工作监管中，都取得了较好效果。

二、合同制管理的主要做法

档案行政合同是运用契约方法进行行政管理的新型管理形式，是当前最合适的行政管理手段之一。在合同制管理从要约、签约到履约的整个过程中，岳阳市档案局都充分利用行政合同具有的行政性、契约性、法定性相融合的特点，将行政、法律、经济、思想教育四大方面的行政手段进行综合运用，使行政合同成为四大方面行政方法有机结合的载体。

1、签订合同：权威推动与宣传引导“刚”“柔”并举

签订合同是实行合同制管理的前提。在实行合同制管理后，工作人员进一步加强了与项目计划管理部门的平时联系沟通，及时掌握工程立项情况,争取管理的主动权。待工程立项和筹建一开始，就充分利用行政合同行政性与契约性相融合的特点,首先，派人专程上门到各建设单位进行宣传引导，分发合同蓝本,作出服务承诺,以增强他们的档案意识，取得他们对搞好工程档案工作、签订档案行政合同的支持与理解；然后再通过政府的权威来推动行政合同的签订，在每年年初，都争取市政府召开有各重点项目建设单位分管档案工作负责人参加的“全市重点建设项目档案工作座谈会”。会前，向分管市长专题汇报，并由其签署意见，会上，由市政府分管档案工作的副秘书长主持会议并将行政合同的签订作为一项政府工作任务进行部署。在市档案局的宣传引导和政府的权威推动下，有的单位在会场上就当场签字，有的单位对合同内容进行认真研究后慎重签约，有的单位在会后派人专程到市档案局就合同事宜进行协商，普遍都对签订档案行政合同比较重视，合同签订也比较顺利。如中央直属大型企业华能岳阳发电有限责任公司的二期建设工程于2005年开工，但是档案行政合同一直没有签订。 2006年，经过召开座谈会和业务指导人员上门进行宣传，引起公司上下对签订合同的重视。办公室主任安排档案室负责人将所有的档案法律法规和与重点建设项目有关的档案管理政策性文件、标准等都收集齐全，认真进行学习，与合同条款进行对照，特别是将合同内容中不明白的地方一一咨询清楚，然后呈交公司总经理兼党委书记郭良亲自在合同上签字。