健全生态环境保护体制机制

健全生态环境保护体制机制

发表时间：2013-11-20 来源：中国环境报第2版

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赵细康

刚刚闭幕的十八届三中全会站在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，以全面深化改革为主线，对推进生态文明建设做出了全面安排和部署，明确提出了改革生态环境保护管理体制、健全生态环境保护体制机制等改革新举措。笔者在此结合我国生态环境保护体制机制建设的实际以及未来发展走向，谈几点认识。

科学、健全的体制机制是确保生态文明制度动态有效的根本保障

制度是指人们在行为中所共同遵守的办事规程或行为准则及其运作模式。制度建设包含订立规则（法规）、确定执行和监督主体（体制）、建立不同主体间的互动方式（机制）、选择激励和约束方式（政策）等诸多内容。其中，体制涉及行政组织的静态权力配置结构，主要明确谁去做、谁有权去做等权力与责任的边界，而机制属于主体间的互动方式，重点解决如何做、如何有效做等资源整合问题。

显然，体制与机制是确保制度“动起来”的关键。条块分割是科层式管理体制的固有顽疾，在我国尤为突出。这次全会以前所未有的改革力度，从全局性、系统性、科学性出发，首次提出了自然生态空间统一确权登记、统一行使所有国土空间用途管制、建立统一监管所有污染物排放、独立进行环境监管和行政执法等体制改革新思路。同时，全会把强化机制建设作为生态文明制度建设的重点，提出了建立生态补偿、陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动、资源环境承载能力监测预警等实施机制，以及完善监督考核机制等内容。这些重大举措的实施，将极大地释放制度改革的潜在红利，极大地提升生态文明制度运行的动态有效性。

加快实现生态环境保护体制从条块分割到有机整合的转变

体制改革与政府职能转变密切相关。全会首次将“保护环境”列入政府五大核心职能之中，这为加快生态环保体制改革提供了前所未有的机遇。体制改革的核心应是提高事权的匹配性，强调“以事确权”，而非“以权圈事”，打破行政管理中事权不对等的条块分割现象，实现权力配置的有机整合。因此，生态环保体制改革应遵循系统论的原理，即重构环境管理系统的目的性、外适应性和内协调性。目的性是指这一系统是否完成了一定的任务，达到了一定目标；外适应性是指这一系统能否适应所处的外部环境要求；内协调性是指系统内部的各要素和单元之间，是否相互关联和协调。按照上述要求，下一步环保体制改革应重点解决两个问题：

第一，实现生态环保立法、行政、监管三者的有机统一与合理配置，达到权力间的有效制衡和流畅运作。应严格将各职能部门的权力与责任以法律法规的形式将其固化与制度化，减少职能交叉的权力和执行过程中的随意性。立法方面，应适当削减部门的立法权，将其逐步上升到人大或新成立的综合性生态环境决策机构。行政方面，应实行大环保管理体制，将目前分散的生态环保职能尽量统一。执法和监管方面，应努力做到“标准一把尺，执法一帮人、处罚一张纸”。一是建议将分散的部门执法逐渐统一集中到一个部门，如环境监察部门，以提高执法效率和力度；二是国家层面应强化几大区域性督查中心的执法和监察职能，改变目前“只督不察”的局面；三是省级层面应探索实行执法管理体制的垂直整合，以有效克服地方保护主义倾向。

第二，延伸环境管理链条，实现环境管理部分职能的社会化。应借鉴日本在环境管理方面的经验，延伸环境管理链条，向重点企业派驻环境监管员，让生产者切实担负起环境保护的责任。

加速构建治理导向的生态环境保护运行机制

环境治理是国家治理体系的重要组成部分。提高生态环境治理能力应重点解决三大问题：

建设不同行动主体间的协调机制。目标是弥补制度空隙，化解资源分割，保证各实施行动产生合力。协调范围包括流域和区域间的协调机制及部门间的协调机制。协调内容包括建立信息共享机制，克服实施机构由于信息不对称而诱发的合作困难；建立联合执法机制，克服单一部门能力不足、重复执法等问题；协调方式包括建立协调委员会、联席会议制度等。

建设基于利益相关者的参与机制。应保障公众对生态环境保护的知情权，并在环境决策和执行中体现公众的真实意愿。应规范公众参与的法律程序，确保公众参与制度化。应充分发挥环境社会组织的作用，建立公众环境咨询机构，扩大政府与公众的沟通与交流；应扩大环境信息披露范围，切实赋予公众参与权。应实行有奖举报制，对环保举报有功人员进行物质奖励。应建立法律援助制度，鼓励公众开展环境诉讼。

建设动态、有效的制度纠偏机制。目标是避免执行的机械主义，降低制度目标与实施间的偏差。应树立制度生命周期理念，强化制度的评估与纠偏过程。应加强制度实施的评估、总结和调整工作。应及时检查和发现实施不力的地区和部门，勒令其递交整改报告，并督促检查整改的落实情况。对于时间跨度长、投资大的重点生态环保工程，要建立专门的动态跟踪制度，及时发现偏差并迅速组织解决。

作者单位：广东省社会科学院环境经济与政策研究中心