我国临空经济区管理体制研究——兼论揭阳空港经济区的管理体制

【文章编号】１００６—３８６２（２０１４）ｌｏ一００５７一０８

我国临空经济区管理体制研究木

——兼论揭阳空港经济区的管理体制

杨深陆超（揭阳市人民政府，广东揭阳，５２２０００）

【摘要】临空经济区正逐步成为国内规划与开发的热点之一，然而目前对于临空经济区建设的管理体制尚无成熟的经验可以借鉴。尝试梳理国内开发区及临空经济区的管理体制模式，结合揭阳空港经济区的实际案例，为国内其他临空经济区的建设与管理提供启示与借鉴。

【关键词¨名空经济区；开发区；管理体制；揭阳空港经济区

【中图分类号】Ｆ１２９【文献标识码】Ａ

经济全球化和区域一体化进程的不断推进，促使着货物、资本、信息以及人才在区际和国际间高速流动。机场，作为跨区域交通的重要节点，在推动地区经济发展中起着越来越重要的作用，相应地，借助于快速的对外交通，围绕机场衍生出一种新的经济载体，它就是临空经济区。

近些年来，我国开始意识到临空经济区的重要性，许多大中城市开始学习国外发展临空经济的经验，规划建设空港经济区，大力发展临空经济。在学术理论界，对于临空经济区的研究与关注主要集中在产业发展、功能定位、战略设计及与周边区域经济关系上，如临空经济区的经济特征研究¨１、航空港发展与周边区域关系研究旧１、临空经济区的功能定位研究＂１等等，对于临空经济区管理体制的研究还鲜有文献资料。本文尝试梳理国内开发区及临空经济区的管理体制模式，结合揭阳空港经济区的实际案例进行分析研究，为国内其他临空经济区的建设发展与管理提供借鉴与启示。

１国内开发区管理体制

国内对于临空经济区的管理体制研究尚处于摸索阶段。临空经济区作为类似开发区的一种特

＋本文来源于《揭阳空港经济区管理实施体制研究报告》，获得２０１３年度全省优秀城乡规划设计城市类三等奖和揭阳市哲学社会科学优秀成果奖调研类的一等奖，该报告２０１４年作为城市规划丛书《空港经济区管理实施体制研究》由中国建工出版社出版发行。殊形式，探讨其管理模式，必然首先要对现已成熟的开发区的管理模式进行研究与分析，有利于合理制定临空经济区的管理体制。

１．１开发区三大管理模式

我国开发区经过了长时间的摸索，形成了一套具有中国特色的开发组织管理体系模式，由于开发区种类、层次不尽相同，我国的开发区管理模式大致可分为“行政主导型”、“公司制”和“混合型”三大类。

“行政主导型”管理模式，即在开发区管理过程中，突出强调政府行政部门在开发区的主导作用，由所在地区的城市政府或政府业务部门进行直接管理。行政主导型管理模式根据开发区管委会的职能强弱又可分为“纵向协调型”和“集中管理型”两种。“纵向协调型”强调由所在城市的政府全面领导开发区的建设与管理，开发区管委会只负责在各部门之间协调，不直接参与日常建设管理和经济管理；“集中管理型”则是我国大多数开发区所采用的管理模式，由市政府在开发区设立专门的派出机构一开发区管委会全面管理开发区建设与发展，管委会拥有较大的经济管理权限和相应的行政职能。

“公司制”管理模式又称为企业型管理模式或无管委会管理模式，该管理模式主要是以企业作为开发区的开发者与管理者。这种组织管理模式目前在县、乡（镇）级的开发区建设中使用较多，如深圳科技工业园区等。

“混合型”管理模式是介于行政主导型和公司制管理模式之间，或者是采用两者结合的方式来管

杨深等：我国临空经济区管理体制研究——兼论揭阳空港经济区的管理体制城市勰嚣

演化的一般规律来看，开发区的成长大致可分为五个阶段：创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期。不同的发展阶段，开发区呈现出不同的成长特点，因此需要不同的管理模式。

图５开发区生命周期演变特征

随着开发区的不断壮大，功能的不断完善，开发区逐步由单一的工业化的经济功能区走向城市化，成为功能多样、完善的新城区是开发区发展的必然趋势，即由“成熟期”向“回归期”的回归。相应的，开发区的管理体制也呈现出从派出机构代行职能的准政府体制向一级行政区的新型行政体制转型的趋势。管理体制的转变不是新体制向旧体制的简单回归，而是体制并轨基础上的创新，机构设置管理模式充分体现了“小政府、大社会、小机关、大服务”的原则。

根据大多数开发区的发展经验，管理体制的转变主要表现为“分两步走”：’４１

第一步是由单一类型同一级别的经济功能区向多功能区合署办公转化，如广州经济技术开发区（萝岗区）的“五合一”模式；经济功能区与行政区的“分治”向统一开发建设的“协治”转化，如天津滨海新区模式。

第二步则是在经济功能区和调整行政区划的基础上新设行政区，从而进入开发区发展的回归期，如杭州经济技术开发区（虎丘区）模式、青岛经济技术开发区（黄岛区）模式和宁波经济技术开发区（北仑区）模式等。

２国内临空经济区管理体制

近些年，我国一些大城市开始学习境外空港地区发展的经验，纷纷谋划建设空港经济区，到目前为止，应该说中国的临港经济大多还处于起步阶段。中国临港经济区建设主要有两种模式：一种是采用综合经济区的模式，以北京顺义临空经济区和天津临空产业区为代表，在各产业园区的基础上，形成临港经济区；另外一种是航空城的模式，以重庆航空城为代表，以机场为核心，围绕机场建设产业区。

在临空经济区的管理体制模式方面，大致可以分为三种，分别为“北京模式”、“昆明模式”和“重庆模式”。

“北京模式”是“一区多园＋开发公司”的管理模式，北京顺义临空经济区在各园区成型的基础上推动形成空港经济区，各园区设置自己的管理机构，但最终统一由顺义区政府领导管理，在实施运营方面，成立开发总公司，不断壮大企业集团。

“昆明模式”是“管理委员会＋行政辖区”的管理模式，在机场建设初期就划定经济区范围、成立经济区管理机构，配合昆明新机场的建设，管委会负责昆明新机场外围基础设施的建设及空港经济区的规划、建设与管理，并独立行使行政管辖权。

“重庆模式”是“政府＋机场集团”的管理运作模式，渝北区政府和重庆机场集团出资共建，共同完成基础设施建设及产业布局。其优点是有利于机场最大化地带动周边发展，缺点是受机场本身发展及其限制因素的影响，不利于全面、长远的规划及发展临港经济。

３揭阳空港经济区管理体制研究

３．１揭阳空港经济区现状及发展目标

为了贯彻落实广东省加快东西两翼经济发展战略，广东省政府研究决定在粤东地区新建一个大型国际机场，２０１１年１２月揭阳潮汕机场建设完工并投入使用。机场建成后，民航停止使用军民合用的汕头外砂机场。揭阳潮汕机场选址在揭阳市揭东区石包台镇和登岗镇交界处天鹅山附近，距汕头、潮州、揭阳均为２０ｋｍ左右，是潮汕三市几何中心。机场主要服务于包括潮汕三市总面积３万多ｋｍ２的粤东地区并辐射到闽南部分地区，是广东省第三大机场。机场建设规模为：飞行区按４Ｅ级标准规划，占地５．４ｋｍ２。揭阳潮汕国际机场２０１３年完成旅客吞吐量超过２７０万人次，预计２０１４年后旅客吞吐量将突破３５０万人次，货邮吞吐量２５０００ｔ。∞ｊ