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[老龄化背景下的养老金危机，2018并轨后仍有隐形“双轨制”]

养老金并轨

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养老金这个话题最近最密集出现在各个新闻平台上。有媒体报道称，财政部下属机构不久前进行

县级城镇调研时发现，“有些地方养老金已经没了，穿底了。”通常情况下，在养老保险基金出

现问题时，地方财政会予以补贴，但是，“有些县里的财政连工资都发不出来。”截至2014年底，个人账户的空账额超过3.5万亿元。但也有一些好消息，1月22日有媒体报道，随着包括陕西、吉林、青海、辽宁等26个省份陆续出台机关事业单位养老保险并轨方案，这项改革进入启

动实施阶段。养老保险基金是民众的养命钱，任何风吹草动都会引起全社会的关注，但养老金又

是一个复杂的社会系统问题，涉及到老龄化、双轨制等，还牵涉到近一两年同样广受关注的延迟

退休问题，值得细细梳理。老龄化背景下的养老金危机在2015年全国“两会”期间，人力资源

和社会保障部部长尹蔚民在记者会上表示，养老保险基金未来收支平衡面临巨大压力。养老保险

基金的收支平衡，不仅涉及制度内一些因素，比如参保人数、待遇水平、抚养比，同时也涉及制

度外的一些因素，比如人口老龄化、城镇化和经济增长。其中，人口老龄化对养老保险基金收支

平衡影响巨大。据国家统计局数据显示，截至2014年底，中国60周岁以上的老龄人口接近2.12亿，占总人口的15.5%，并正以每年1000万的速度增加。预计到2055年，这一比例将达到35%。与此相关联的就是抚养比。目前，职工养老保险的抚养比是3.04：1，也就是3个人养1个人，

到了20 20年将下降到2 .94：1，到2050年将下降到1 .3：1。也就是说，养老金面临缴费人

少领钱人多的窘境。随着人口预期寿命的增加，老年人领取养老金的年限也相应增长，而且养老

金待遇是刚性增长的。所以，养老金支出面临巨大压力，特别是在人口老龄化的情况下，养老金

基金的收支平衡有很大压力。要解决养老金问题，办法无非三种，一是开源，二是节流，第三则

是自我造血。开源近些年频频被一些官员或专家倡议使用，如“延迟退休年龄”、“延迟养老金

领取年龄”、“延长养老金缴费年限”等政策动向，都是这种思路下的提议。拿延迟退休来说，

有专家指出，如果把退休年龄男性提高到65岁，女性提到60岁，则可以多收5年养老保险，少

发5年养老金。有专家算过账，退休年龄每延迟一年，全国养老统筹金可增长40亿元、减支160

亿元，减缓基金缺口约200亿元。但开源必然会引起强烈反对，尤其是面对双轨制下的养老金制度，对此的“节流”改革，就成为社会呼声最强烈的方向，同时它也是一块不得不卸下的巨大养

老负担。养老金双轨制通常又可以称为退休金双轨制，指的是对于不同用工性质的人员在退休养

老金方面采取不同的制度方式来进行。机关和事业单位人员退休后是由国家财政发放养老金，企

业职工则实行企业和职工个人按照一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。机关事业单位退休人员

的养老金和企业退休人员的养老金，具体表现为三个不同：一是统筹的办法不一样，即企业人员

是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位人员则由国家财政统一筹资，属国家保险模式；二是支付渠道不一样，即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位人员则由国家财政统一支付；三是享受标准不一样，机关事业单位人员养老金标准远远高于企业退休人员，差距大概3到

5倍，最高甚至可能相差50倍。目前全国党政机关事业单位人员接近4000万，这些人不缴纳任

何保险费，个人账户上的空账已构成巨大的转制成本。另一方面，目前中国企业职工养老保险缴

费占工资收入28%，居全球最高水平之列。这种严重的不公平成为众矢之的。随着时间的推移和

改革开放的不断深入，饱受质疑的“双轨制”弊端越来越明显。尽管多年来政府对这方面制度细

则有过多次调整，但在城乡之间、城市内部不同就业人群之间仍然存在巨大的养老待遇差异，甚

至鸿沟越来越大。并轨后仍有隐形“双轨制”2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作

人员养老保险制度改革的决定》，确定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险

制度进行改革，方案明确表示，中国将实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，个

人缴费比例为本人缴费工资基数的8%，而单位需缴纳员工个人缴费工资基数之和的20%。《决定》规定，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费；改革基本养老金计发办法，待遇水平与缴费相关联，建立多缴多得、长缴多得的激励机制；建立基本养老金正常调整机制，统筹考虑机关、企事业单位退休人员和城乡居民的基本养老金调整；同步建立职业年金制度。此《决定》一出，意味着4000万机关事业单位工作人员将从吃财政饭转变为缴养老金，从单位养老转向社会养老，由“公家管”变成“社会管”。不过，养老金“并轨”破冰后，将面对机关事业单位养老金的钱从哪里来的问题。按照养老并轨后单位需缴纳的占工资总额28%的基本养老保险、职业年金两项计算，保守估计总数额每年会高达数千亿元。由于缴费来源主要是财政，因此，地方财政尤其是中西部地区面临巨大支付压力。一些专家指出，要解决这个问题，首先财政肯定要拨款，此外国有企业的增值资产可拿出来充实养老金。还可以参照智利的做法，向社会发行债券，这可以减轻当前的财政压力。并轨之举受到社会好评，但并轨之后的“职业年金”又成为争议焦点。为确保改革顺利推进，国务院还明确，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金，工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。职业年金方面，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，此举将保障改革人群的新养老金水平不低于现有水平。此前，一些国企年金制度被外界诟病为“变相福利”。公众很自然就认为，机关事业单位的整体待遇并未发生改变，更多的只是改一改形式或换一种模式进行。因此，此次改革中提出建立职业年金制度又更像是设立一种隐形的“双规制”。诚然，从形式上看，正如一些批评者认为的，这样的改革确实使得长期存在的养老金双轨制得到了解决，但从实际看，虽然实现了养老金的并轨，却用另一种方式弥补了机关事业单位退休人员的损失。如此也难怪有人质疑，养老金“并轨”的核心就在于减缓不同阶层退休人员的待遇悬殊，如果只是为了打破养老金双轨制度这一模式，却同时利用其他方式来弥补机关事业人员的损失，“并轨”的意义就不存在了。当然，任何改革都需要建立在现实条件和基础上，双轨制的改革，更像是政府管理者在割自己的肉、革自己的命，为了减少改革阻力，也许需要做一些赎买，但也不能顺理成章地变相延续既有特权。养老金自我造血路在何方第三种办法就是让养老金自我造血，实现保值增值。养老金无法实现自我造血达到平衡的话，面对不断增加的老龄化人口，以及人均寿命的延长，空账问题必将日趋严重。即便不断有财政补贴为养老金兜底，也会坐吃山空。更加需要指出的是，养老体系自我造血功能薄弱，迫使财政补贴不断增加，将引发本来就不堪重负(财政收入缩水、地方债、公务人员冗余等)的地方政府“破产”。因此，开源、节流、自我造血这三种办法从社会推行的角度来说，显然最后一种是大家都乐观其成的。但前提是要确保养老金的安然无虞。国务院2015年8月23日印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，解除了“养老金不能投资股市”的紧箍咒。《办法》明确，投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%；参与股指期货、国债期货交易，只能以套期保值为目的。这意味着养老金全面开启市场化、多元化、专业化投资时代。此前，人力资源和社会保障部就曾表示将在2015年启动基本养老保险基金的投资运营，但2015年以来中国股市出现过山车般的波动，人们有理由担心，万一养老金成为股市赌徒们的赌资，将陷入万劫不复之地。同时从目前看来，人们对于养老金入市的关注，往往是从股市而非从养老金角度。有媒体随机抽取301位网友的观点进行倾向性分析发现，有48.8%的网友担心养老金入市后会亏损，有16 .6%的网友质疑养老金入市这一政策出台的程序，有15%的网友关注养老金入市对股市的影响，并认为这一举措并不能实现救市目的。只有5.6%的网友认为养老金入市对股市是好事儿，4.3%的网友希望入市能使养老金保值增值，并认为关键在入市后的具体操作包括怎么用、怎么管都应明确。对此，武汉科技大学金融证券研究所所长董登新在接受媒体采访时表示，在美国，养老金计划主要是通过中央政府专门为其发放的特别债券来获取高于市场的收益水平，未来养老金的保值增值，一方面可以通过股权投资渠道，另一方面也可以借鉴“特别债券”做法，实现多条腿走路。另外，借鉴美国模式，争取尽快推出个税递延型养老保险，正如中国人民银行金融研究所所长姚余栋指出的：“必须通过大力发展养老金融来预防老年时期的各种风险，提供多元化、多层