乡镇敬老院建设与管理的思考

乡镇敬老院建设与管理的思考
党的十六届四中全会提出了构建和谐社会的战略目标。

要实现这一目标，“改变农村的落后面貌，缩小城乡和地区差距，减少贫困”，是一条重要的措施。

要想改变农村的落后面貌，减少贫困，农村五保户是理所当然是要党和政府关心的重点对象。

他们是农村村民中最困难、最弱势的群体，无疑是整个社会弱势群体的终端。

保障他们的生活是基层政府的重要职责。

通过建设农村敬老院对部分五保对象实行集中供养，是保障五保供养对象合法权益的重要形式之一，是健全农村社会救助制度的有效举措。

省政府把改扩建乡镇敬老院列入了为民办八件实事之一。

民政部门是建设农村乡镇敬老院的主管部门，要把它作为了一件大事、实事来抓。

鉴此，就辰溪农村乡镇敬老院建设和管理的现状及如何巩固和发展谈几点看法。

一、农村乡镇敬老院的概况和发展沿革
农村敬老院就是在农村乡镇、村设置的供养“三无”、“五保”
老人和接待社会上老年人安度晚年的社会养老服务机构，设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。

是农村集体福利事业单位，其办院宗旨是老有所养、老有所乐、老有所为、病有所医、终有所葬；办院方针是依靠集体，依靠群众，民主管理，文明办院，敬老养老。

敬老院以供养五保对象为主。

“五保户”是指那些由集体供给必需的生活资料，提供基本生活条件，享受保吃、保穿、保住、保医、保葬待遇，无依无靠，无劳动能力，无生活来源的孤寡老人、残疾人和孤儿，这是完全依赖乡镇集体经济生存的社会群体。

追溯农村敬老院建设历程，可谓几渡沧桑。

1956年黑龙江省拜泉县兴华乡办起了全国第一所农村敬老院。

这以后，全国各地纷纷效仿，本着“一乡一院”的建院目标，以集体经济为依托，以本乡镇“五保”对象为主体，全面建设乡镇敬老院。

辰溪县自然条件较差，原属工业大县，因历史长期的沉淀和改革开放，诸多厂矿企业改制解体，导致经济滞后，长期处于贫困状态。

总人口50.95万人，其中农业人口42万人。

辖30个乡镇、6个办事处、422个行政村（居委会）。

七十年代末，响应国家的号召开始兴建乡镇敬老院。

1985年建成全县第一所敬老院——麻田敬老院。

80年代后期又兴建了城郊乡、龙泉岩乡敬老院。

由于当时条件不成熟，没有实现“一乡一院”的目标。

全县30个乡镇只建了3所敬老院，每所敬老院供养5至10个五保户。

像全国各地一样，按照大集体时期的供养方式经营维持下去。

到90年代末，龙泉岩乡敬老院已经名存实亡，无人居住和管理。

后来根据当时的现实情况，又在寺前乡修建了一所敬老院（现在的寺前镇敬老院）。

到了2003年底全县只剩下麻田、城郊乡（仅１人，后撤并到麻田）、寺前镇3所敬老院，供养着27位五保老人。

2004年全省开展新一轮的兴建农村乡镇敬老院民心工程，辰溪县改扩建了小龙门、谭家场、石马湾乡敬老院，共入住五保老人100多人。

2005、2006年又改扩建了孝坪镇、后
塘瑶族乡2所农村敬老院，2007年3月着手改建长田湾乡敬老院、城郊桑木桥、火马冲镇沙堆2所五保之家（已全部竣工投入使用），新增入院五保老人120多人，全县共集中供养五保老人220多人，入住率近五保老人总数的10%。

二、现行管理机制及存在的问题
1997年3月施行的民政部《农村敬老院管理暂行办法》明确规定，敬老院是农村集体福利事业单位，其所需经费实行乡镇统筹，并通过发展院办经济和社会捐赠逐步改善供养人员的生活条件。

村办敬老院所需经费由村公益金解决。

辰溪县农村敬老院现已建好投入使用的8所。

根据2004年《湖南省农村五保供养暂行办法》规定，入院五保老人由乡镇政府（民政办）拨给生活费每人每年700元，村组提供每人每年600斤粮食、6斤食用油和负责处理五保户的丧事。

村组不提供粮油的不得入院居住。

麻田老院是辰溪县唯一的从建成后就一直坚持下来的敬老院。

该院占地23亩，建筑面积3000㎡，土地面积20亩，其中旱土19亩，鱼池1亩，种有柑橘、蔬菜，养有鱼、猪、鸡、鸭等。

2004年以前有管理人员6名、五保老人20名。

由政府定量补助五保老人生活费60元/月，管理人员工资450元/月。

该院主要采取以院养院的发展模式，每年收柑橘10000公斤，蔬菜自给，出栏牲猪10头，毛收入近1.5万余元。

其收入全部用于补充五保老人的生活费。

为什么麻田敬老院在政府提供经费较少的情况下能够维持二十多年呢？问其原因就是该院真正实现了以院养院。

每年政府补助五保老人生活费1.4万元、院内经济收入1.5万余元，合计3万元左右，收支基本平衡。

2005年扩建后，新增入院五保老人至40多人，政府补助五保老人每人每年1600元。

农村乡镇敬老院是搞大集体，人民公社时代的产物，是以良好的集体经济为存在基础和条件，当时敬老院经费和五保户生活费是各生产队从提取的公益金中支付。

实行家庭联产承包责任制以后，田土分到户，集体经济实力大大削弱，也就没有公益金了，其敬老院经费和五保户生活费在乡镇统筹中列支，按乡镇农业人口一家一户分摊。

敬老院的经费明显下降，绝大多数敬老院处于“疲软状态”，一些还被迫“倒闭”，能够留存下来的是极少数。

党的十六大后，党中央和国务院确定了全面建设小康社会的宏伟目标，“三农”问题是各级党委和政府非常关注的重要内容。

随着农村税费改革的深入，对农民实行粮食直补、五年内免交农业税。

辰溪县从2005年起已全部免交农业税。

乡镇统筹也从此消失，乡镇财源进一步萎缩，其敬老院经费和五保户生活费从三级财政转移支付资金中列支。

国家在发展，社会在进步，但作为特定的社会福利性的农村敬老院仍然是采用传统的供给制管理体制。

已经突现出很多问题，主要有：
一是经费严重不足。

农村敬老院的管理体制与农村经济发展不同步，集体经济这个“温床”已经自身难保、力不从心，“大河无水小河干”，也就导致了农村敬老院经费“透支”。

特别是贫困地区乡镇、村组集体经济薄弱，很大程度上几乎说是不存在集体经济。

辰溪县就是一个典型，2004年农村村民人均纯收入仅1000元左右，乡镇财力相当有限，一些乡镇还出现了负债。

目前这种状况，要乡镇
拿多少钱来建设和管理敬老院，那也是一句空话了。

由于资金紧张，敬老院老人的生活基本上维持温饱。

二是服务设施落后。

农村敬老院配套设施普遍比较简陋，基本上就是有一些必需的住房、食堂、公共卫生间、活动室等，只能满足于吃、住两个方面。

医疗室、阅览室等都没有设立，医、乐方面都有待于加强。

三是村组责任难已履行。

全县422个行政村，有集体经济的极少，集体经济年收入也不多。

集体经济能够负担得起五保供养责任的村则少之又少。

现在取消了农业税，乡镇统筹没有了，农村实行家庭联产承包责任制，村民各搞各的。

五保户的600斤粮食、6斤食用油怎么办？那只能是按人口分摊到一家一户，由村、组干部家家户户去收。

工作难度相当大，一些村民还责问，“农业税都不交了，还来摊派是不是与国家政策不相符？”村组供给的粮油很难足额收齐上来，拖欠现象严重。

这也是造成敬老院经费不足和五保户入院率低的一个很重要的因素。

四是自我发展能力弱。

由于入院人数增加了，院内田土等没变，院内经济也难已增加，人平财物明显下降，维持生存的基本粮食和蔬菜都还得到市场上去购买。

一直以来提倡的以院养院的成功管理模式受到冲击，敬老院的自我生存能力被限制。

五是入院率低。

由于五保老人的守旧思想、农村敬老院自身建设以及管理体制的一些原因，致使农村敬老院五保老人入院率很低。

辰溪县共有农村五保老人3000多人，到敬老院集中供养的仅220人，不足10%。

三、整合资源，着力建设中心敬老院
贫困地区贫穷落后，集体经济实力差，这是近期难以改变的事实。

显然，以集体经济为依托的管理体制对贫困地区农村敬老院而言是不太适合的，农村五保供养体制改革势在必行。

那么，就当前形势而言，如何建设和管理好贫困地区农村敬老院呢？我们认为，应该整合资源，加大政府责任，增强自我发展功能。

1、兴办中心敬老院与村级敬老院相结合。

从2004年起，全省进行新一轮的建设农村乡镇敬老院。

总的目标是：用3至5年时间，通过现有乡镇敬老院的扩建，利用撤区并乡、农村中小学、乡镇卫生院、乡镇企业办等机关事业单位布局调整后的闲置房产改建，加大各级政府投入力度，基本实现每个乡镇有一所能容纳50个左右五保对象的敬老院，解决30%左右的五保户的集中供养问题，切实解决生活不能自理的五保人员的集中供养问题。

省、市、县三级每所敬老院投入18万元建设资金，要求每所敬老院占地面积10亩以上，居住面积人均15亩左右，配套食堂、卫生间、浴室、文化娱乐等基本设施，划拨专门生产基地，开辟以副补院项目。

经过近三年的建设，辰溪县建成了5所乡镇敬老院。

但由于资金有限，绝大多数敬老院设施比较简陋，服务功能单一。

可以说，现有乡镇敬老院仅仅是发挥了解决一些五保老人基本吃、住问题的作用。

由于医疗、健身、文化娱乐、社会活动等功能不能得到
有效发挥，有些五保老人不愿意入住敬老院，他们认为在本村本土会过得开心、舒适一些，致使五保老人入院率不高。

兴办中心敬老院可以减少现有建设资金不足和提升敬老院档次。

也就是将几个乡镇的资金整合起来，通过二至三年，按片建设乡镇中心敬老院，从本质上提高敬老院的整体水平，建设成为集养老、医疗、健身、文化娱乐、社会活动为一体的多功能的高标准的福利型敬老院，使五保老人真正能够享受到保吃、保穿、保住、保医、保乐、保葬。

由于辰溪县各方面资金都很有限，5年内全县先建5至6个中心敬老院，并通过多渠道筹集资金管理好，建一个就“红火”一个。

如辰溪县在离县城较近，地理位置优越的城郊乡桑木桥建成了集敬老院、福利院、老年公寓“三位一体”的新型城市社会福利中心，开展有偿服务，集纳社会资金，引导敬老院朝社会福利机构方向发展，实现从供养型向疗养型转变，这就是很好的成功模式。

同时，在五保老人较多又不愿意到乡镇敬老院来的村，利用闲置的村校等，建设小规模的村级五保之家，主要是为五保老人提供住房，由村委会管辖，五保老人自我管理。

村级五保之家，每所仅需建设资金2至5万元，方便快捷，五保老人没有离开生养的地方，很乐意。

2、减少或免除村组责任，加大县乡政府责任。

从大集体到家庭联产承包责任制，建立了五保供养“统筹分管”的机制，由乡、村、组分级负责，全面落实五保供养政策。

也就是说，村、组要承担一定责任。

贫困地区的农村和农民普遍穷苦，村组集体经济几乎没有，无力解决由村组负担的五保户粮油问题。

那只有向村民筹集，有些农民自身都处在温饱水平线上，他本身也无力负担。

显然，由村组负担的五保户粮油难已落实。

现在党中央这样亲民爱民，关注农村、关心农民，关注贫困、关爱困难群众。

贫困地区的农村既然是这样一种状况，五保户的粮油去收也收不上，何不修改和完善《农村五保供养办法》，政府节约一点其他资金，由各级政府负担，减免村组责任？这也是减轻贫困农民的负担。

同时，也降低了农村五保户入住乡镇敬老院的“门槛”，入院率会大大提高。

3、增强以院养院功能，走自我发展的道路。

敬老院的成功经验告诉我们，乡镇敬老院必须有院办经济，配有生产基地、鱼塘，养有猪、牛、鸡、鸭，种有果树等。

院内老人有条件做些力所能及的体力劳动，五保户的粮食、油、肉、蔬菜基本上能自给自足，以院养院，实现自我发展。

不仅能有效地缓解敬老院经费不足的问题，还能丰富院内老人的生活。

同时，各地应根据自身的实际情况，制定出台《农村敬老院管理条例》，明确责任主体，加强完善敬老院的规范管理。

总之，贫困地区改扩建农村乡镇敬老院，应因地制宜，绝不可盲目上项目。

建设容易管理难，有效筹集后期管理资金是关键，不可再出现“只见庙宇不见和尚”的现象。

我们相信，在构建和谐社会的大环境下，以政府为依托，采取新的管理机制，农村敬老院这项阳光工程一定会显现出强大生命力的。