“三线一单”编制技术指南(试行)解读

8 2018-2-1
主要依据
（3）相关文件
⑬《环境保护部关于印发<“十三五”环境影响评价改革实施方案>的通知》(环环评[2016]95号) ； ⑭《环境保护部关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试 行）》(环办环评[2016]14号) ； ⑮《环境保护部关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》(环环评[2016]150 号) ； ⑯《环境保护部国家发展和改革委员会 住房和城乡建设部 水利部关于落实<水污染防治行动计 划>实施区域差别化环境准入的指导意见》 (环环评[2016]190号)； ⑰《环境保护部关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》(环发 [2015]78号) ； ⑱《环境保护部关于发布<大气颗粒物来源解析技术指南（试行）>的通知》(环发[2013]92号) ； ⑲《环境保护部关于印发<生态保护红线划定技术指南>的通知》(环办生态[2017]48 号) ； ⑳《环境保护部关于印发<排污许可证管理暂行规定>的通知》(环水体[2016]186号) ； (21)《大气污染源优先控制分级技术指南（试行）》(环境保护部公告 2014 年第55号)。
要求：以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面 清单（以下简称“三线一单”）为手段，强化空间、总量、准入环境管理， 划框子、定规则、查落实、强基础。
落实“三线一单”根本目的：协调好发展与底线关系，确保发展不超载、 底线不突破。
4 2018-2-1
背景介绍
2018年1月5日，环境保护部办公厅关于印发《“生态保护红线、环境质量 底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》的通知 （环办环评[2017]99号）。
南》划定。原则上按照禁止开发区域的要求管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，
严禁任意改变用途。
18
2018-2-1
6、“三线一单”约束作用
2、环境质量底线 ： 工作要求：“不断优化”原则，环境质量不达标区，环境质量只能改善不能
恶化（可以分阶段改善，最终达以功能）；达标区，环境质量维持基本稳定，且 不低于环境质量标准。 内容：实施总量管控——按照最不利条件预留安全余量，提出区域（流域） 污染物排放总量控制上限的建议并确定区域内纳入总量管控的重点行业。超 出要求需推动制定污染物减排方案（区域或重点行业），并动态调整区域行 业污染物总量管控要求。 （水、大气、土壤）
19 2018-2-1
6、“三线一单”约束作用
（1）水环境质量底线
①水环境分析
水环境控制单元细化：以乡镇为最小行政单位细化水环境控制单元（可以到村）； 水环境现状分析：分析近5-10年地表水、地下水等水环境质量现状和变化趋势， 以全口径污染源排放清单为基础，建立”控制断面-控制河段-对应陆域”污染物源与水 质的响应关系，分析各控制单元污染源的贡献，并确定各控制单元主要污染来源。
该指南适用于地市级行政区“三线一单”编制。其他地区参照执行。 ①是推动生态环境保护管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的重要 抓手； ②是推进战略和规划环评落地、环境保护参与空间规划和优化国土空间格局的 基础支撑； ③是实施环境空间管控、强化源头预防和过程监管的重要手段。
11 2018-2-1
上线的管控区域，衔接行政边界（乡镇、街道），划定的分区分类环境管控 的空间单元。
环境准入负面清单：指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护红线、环境质
量底线、资源利用上线的管控要求，提出的空间布局、污染物排放、资源开 发利用等禁止和限制的环境准入情形。
13 2018-2-1
3、基本原则
1、加强统筹衔接。衔接生态保护红线划定、相关污染防治规划和行动计划的实施，环
12 2018-2-1
2、定义
资源利用上线：指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则， 以
保障生态安全和改善环境质量为目的，参考自然资源资产负债表，结合自然 资源开发利用效率，提出的分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率 等上线管控要求。
环境管控单元：指集成生态保护红线及生态空间、环境质量底线、资源利用
次划分为一般敏感、敏感和极敏感3个等级。
（2）生态空间识别：
基于重要生态功能区、保护区和其他有必要实施保护的陆域、水域和海洋，衔接土地利用和
城镇开发边界，明确生态空间，生态空间原则上按限制开发区域管理。
பைடு நூலகம்
（3）划定生态保护红线：实施生态空间管制——已经划定生态保护红线的， 严格落
实生态保护红线方案和管控要求。尚未划定生态保护红线的，按照《生态保护红线划定技术指
境质量目标管理、环境承载能力监测预警、 空间规划、战略和规划环评等工作， 统筹实施 分区环境管控。（将环保所有环境要素和自然生态的管理职能统一，并将国土、水利、规 划及其它自然资源管理部门的相关成果纳入）
2、强化空间管控。集成生态保护红线、生态空间、环境质量底线、资源利用上线的环
境管控要求， 形成以环境管控单元为基础的空间管控体系。
5 2018-2-1
2 主要依据
主要依据
（1）法律法规 ①《中华人民共和国环境保护法》（主席令[2014]第9号）； ②《中华人民共和国大气污染防治法》（主席令[2015]第31号）； ③《中华人民共和国水污染防治法》（主席令[2017]第70号）; ④《中华人民共和国环境影响评价法》（主席令[2016]第48号）； ⑤《规划环境影响评价条例》（国务院令[2009]第559号）； ⑥《建设项目环境保护管理条例》（国务院令[2017]第682号）； （2）技术导则 ①《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ130-2014）； ②《污染场地风险评估技术导则》（HJ25.3-2014）； ③《污染场地土壤修复技术导则》（HJ25.4-2014）。
3、突出差别准入。针对不同的环境管控单元，从空间布局、污染物排放、资源开发利
用等方面制定差异化的环境准入要求，促进精细化管理。
4、实施动态更新。随着绿色发展理念深化、生态文明建设推进、社会经济技术进步等
因素变化，“三线一单” 相关管理要求逐步完善、 动态更新，原则上更新周期为5年。
5、坚持因地制宜。各地区应在落实国家相关要求的前提下，因地制宜选择科学可行的
“三线一单”编制技术指南（试行）解读
东北师范大学 孙世军 2018.1.31
0011
“三线一单”背景介绍
目录
0022
“三线一单”编制主要依据
0033
“三线一单”编制技术指南解读
04 04 其他相关要求
1 背景介绍
背景介绍
2016 年 7 月 15 日 《“ 十 三 五 ” 环 境 影 响 评 价 改 革 实 施 方 案 》 环 环 评 [2016]95号
16 2018-2-1
5、技术路线
“三线一单”编制技术路线
17
2018-2-1
6、“三线一单”约束作用
1、生态保护红线：
工作要求：生态功能不降低、面积不减少，性质不改变 。
内容：
（1）生态评价：开展生态系统服务功能重要性评估和生态环境敏感性评估，识别生态功
能重要区、生态敏感脆弱区域分布。
按照生态功能重要性依次划分为一般重要、重要和极重要3个等级，按照生态环境敏感性依
技术方法，合理确定管控空间的尺度，制定符合地方实际的“三线一单”。
14 2018-2-1
4、主要任务
（1）开展基础分析，建立工作底图。收集整理基础地理、生态环境、国土开发 等数据资料，开展自然环境状况、资源能源禀赋、社会经济发展和城镇化形势等 方面的综合分析，建立统一规范的工作底图。 （2）明确生态保护红线，划定生态空间。识别需要严格保护的区域，划定并严 守生态保护红线，落实生态空间用途分区和管控要求，形成生态空间与生态保护 红线图 。 （3）确立环境质量目标，提出排放总量限值。开展水、大气环境评价，明确各 要素空间差异化的环境功能属性（环境质量标准），合理确定分区域、分阶段的 环境质量目标，识别需要重点管控的区域，测算污染物允许排放量，形成水环境 质量底线、允许排放量及重点管控区图，大气环境质量底线、允许排放量及重点 管控区图，形成土壤环境风险管控底线及土壤污染风险重点管控区图。
2、定义
生态空间：指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间 （包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、 冰川、高山冻原、无居民海岛等区域），是保障区域生态系统稳定性、完整性，提 供生态服务功能的主要区域。（属限制开发区域）
生态保护红线：指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护 的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线（包括具有重要水源涵养、生 物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、 土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域）。按照“生态功能不降低、 面积不减少、性质不改变”基本要求，实施严格管控。 (属禁止开发区域）
15 2018-2-1
4、主要任务
（4）确定资源利用上线，明确管控要求。从生态环境质量维护改善、自然资源 资产“保值增值” 等角度，开展自然资源开发利用强度评估，形成自然资源资产 负债表、土地资源重点管控区图和生态用水补给区图，地下水开采重点管控区图， 高污染燃料禁燃区图等（可选）。 （5）综合各类分区，确定环境管控单元。结合生态、大气、水、土壤等环境要 素及自然资源分区成果，衔接乡镇或区县行政边界，建立功能明确、边界清晰环 境管控单元，统一环境管控单元编码，实施分类管理，形成环境管控单元分类图。 （6）统筹分区管控要求，建立环境准入负面清单。基于环境管控单元，统筹生 态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的分区管控要求，明确空间布局、污 染物排放管控、风险管控防控、资源开发利用等禁止和限制的环境准入要求，建 立环境准入负面清单及相应治理要求。 （7）集成“三线一单”成果，建设信息管理平台。落实“三线一单”管控要求， 集成开发数据管理、综合分析和应用服务等功能，实现“三线一单”信息共享及 动态管理。
7 2018-2-1
主要依据
（3）相关文件
①《国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发[2015]12号)； ②《国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》(中发[2015] 25号) ； ③《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》(国发[2013]37号) ； ④《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发[2015]17号) ； ⑤《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》(国发[2016]31号) ； ⑥《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》(国发[2016]65号) ； ⑦《国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(厅字[2017]2号) ； ⑧《国务院办公厅关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》(厅字[2017]25号）； ⑨《国务院办公厅关于印发<省级空间规划试点方案>的通知》(厅字[2016]51号) ； ⑩《国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知》(国办发[2015]82号) ； ⑪《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》 (国办发[2016]81号) ； ⑫《国家发展和改革委员会关于印发<重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法>的通知》 (发改规划[2016]2205号) ；
编制“三线一单”重要性： 是贯彻落实党中央、国务院决策部署，推动形成绿色发展方式和生活方式 的重要举措； • 是推进区域和规划环评落地、完善国土空间治理体系的重要抓手； • 是加强生态文明建设和生态环境保护的重要基础性工作； • 可扭转生态环境保护在经济社会发展综合决策中从属、被动局面，改变环 保部门在自然生态管理方面基础较为薄弱的状况。
环境质量底线：指按照水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，科学评估环境质 量改善潜力，衔接环境质量改善要求，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的 环境管控和污染物排放总量限值要求。（按现状和分阶段环境目标，建立源和环境质量
的响应关系，估算区域环境容量和允许排放量，按允许排放量设置排污管控要求）。
9 2018-2-1
3 “三线一单”编制技术指南
解读
1、定位与作用
“三线一单”是以改善环境质量为核心，以生态保护红线、环境质量底线、 资源利用上线为基础，将行政区域划分为若干环境管控单元，在一张图上落实生态 保护、环境质量目标管理、资源利用管控要求，按照环境管控单元编制环境准入负 面清单，构建环境分区管控体系。